Voltar ao futuro: O que a Conferência sobre o Futuro da Europa deve aprender com os êxitos e os fracassos da Iniciativa de Cidadania Europeia

Durante a última década, registou-se um aumento substancial da politização dos assuntos da UE em questões como o comércio, a austeridade, as alterações climáticas, a imigração ou, recentemente, os cuidados de saúde devido à crise da COVID-19. Há muito que defendemos que a Iniciativa de Cidadania Europeia (ICE) incentiva um tipo fundamentalmente diferente de participação da sociedade civil na elaboração das políticas da UE e tem canalizado de forma construtiva várias destas questões politizadas a nível europeu e nacional. O processo de elaboração de políticas da UE tem tradicionalmente favorecido as associações e grupos de cúpula institucionalizados, sediados em Bruxelas, que agregam e representam interesses diversos a nível da UE, o que, por sua vez, criou tensões com grupos de base estabelecidos a nível nacional em todos os Estados-Membros da UE. Existem fortes indícios que sugerem que a ICE tem sido um mecanismo útil para os organizadores de base nacionais, que conseguiram politizar com êxito as questões da UE a nível nacional e trazer um vasto leque de novos intervenientes ao processo de elaboração de políticas da UE, proporcionando simultaneamente fortes incentivos a algumas organizações de cúpula sediadas em Bruxelas para se juntarem a essas iniciativas. Por conseguinte, a ICE conseguiu interligar ainda mais as políticas nacionais e da UE, embora o impacto político tenha sido pouco significativo.

No entanto, o êxito da ICE na ligação entre os debates políticos nacionais e europeus contrasta com o seu impacto muito limitado nas políticas da UE. Como a frustração de longa data da maioria dos ativistas da ICE, mesmo quando uma iniciativa foi bem sucedida na recolha de um milhão de assinaturas, a Comissão Europeia não conseguiu dar seguimento às políticas que satisfazem as alterações solicitadas. Isto é problemático, uma vez que muitas expectativas dos cidadãos europeus aquando da campanha e da assinatura de uma iniciativa de cidadania europeia poderiam não só ter uma palavra a dizer, mas também mudar efetivamente a política da UE.

No contexto da próxima Conferência sobre o Futuro da Europa, organizada no atual ciclo político europeu (2019-2024), há muito a aprender com os êxitos e fracassos da ICE. A Conferência sobre o Futuro da Europa não pode ser mais um exercício da bolha de Bruxelas em que as partes interessadas tradicionais falam entre si. Tal como formulado pelo professor de Direito da UE no HEC Paris Alberto Alemanno, «a UE não irá corrigir o seu défice democrático com outra «conferência» do topo paraa base». Entre os muitos perigos da conceção da Conferência como um exercício de relações públicas da UE está o aumento da desconfiança em relação às instituições da UE, já visto como distante das necessidades dos cidadãos europeus. Em vez disso, a ICE demonstrou que é possível (e, em termos normativos, desejável) envolver os cidadãos na elaboração das políticas da UE através da ligação das políticas da UE aos debates políticos nacionais.

Tal como alegou a coligação da sociedade civil «Os cidadãos que tomam a iniciativa na Europa» na sua carta dirigida às instituições da UE, «devem ser explorados novos mecanismos para que os cidadãos participem de forma contínua na governação da UE». A chave para a criação de novos mecanismos participativos para fazer ouvir a voz dos cidadãos europeus é a ligação entre a política nacional e a política europeia, ao encontro dos cidadãos onde se encontram. Por outras palavras, é necessário chegar aos intervenientes políticos nacionais pertinentes, que muitas vezes não estão envolvidos na política da UE. A politização das políticas da UE para além da «bolha de Bruxelas» nos debates nacionais seria um sintoma da normalização da UE como condições de concorrência, em que os argumentos dominantes são críticos para a UE e não anti-UE.

A qualidade das nossas democracias depende da forma como o poder circula entre as formas institucionalizadas de tomada de decisão e os fluxos informais de comunicação. Haverá uma crise de legitimidade se os cidadãos considerarem que existe um fosso entre as reivindicações informais e as decisões institucionais, ou que o sistema político é assumido por grupos de interesses que representam empresas privadas. Na encruzilhada em que a UE se encontra, é necessário prever a participação democrática para além do Estado nacional, tendo simultaneamente em conta a dinâmica política nacional. Se o fosso entre os fluxos informais de comunicação e as formas institucionalizadas de tomada de decisão não for colmatado no contexto de uma crise como a COVID-19, o resultado lógico será ainda mais desconfiança.

Mais concretamente, o que sugerimos é a construção de processos democráticos no âmbito da Conferência sobre o Futuro da Europa que são sensíveis aos debates políticos nacionais, mantendo simultaneamente uma lógica pan-europeia. Se o objetivo é gerar deliberação pública — entendida como um debate aberto, inclusivo e refletor com vista a alcançar as melhores decisões, tendo em conta a força dos argumentos — temos de concluir que não existem mecanismos concretos para a produzir, mas será o resultado dos diferentes debates que têm lugar dentro e fora das instituições.

Para além da articulação cuidadosa de uma relação mais estreita entre as políticas nacionais e europeias, a Conferência sobre o Futuro da Europa deve funcionar como um espaço para os cidadãos definirem a agenda em questões que devem ser abordadas numa perspetiva que vai além do Estado nacional. Por exemplo, na sequência da pandemia de COVID-19 e da falta de uma abordagem coordenada da mesma, é provável que muitos cidadãos sejam a favor de um maior número de competências da UE em matéria de cuidados de saúde, que é atualmente um domínio de intervenção legislativo único dos governos nacionais. Por conseguinte, a Conferência não deve centrar-se apenas nas questões institucionais, mas também constituir um espaço aberto para os cidadãos definirem a agenda a nível da UE. Na ICE, a Comissão procede a um controlo jurídico de todas as iniciativas, uma vez que só devem ser autorizadas as iniciativas que são da competência da Comissão para agir. A Conferência constitui uma oportunidade para quebrar esta limitação e permitir que os cidadãos lancem a agenda sobre qualquer questão, mesmo que algumas propostas exijam uma alteração do Tratado. Os cidadãos terão maior probabilidade de participar se puderem abordar as questões com que se preocupam e as instituições da UE recolherão contributos valiosos sobre o tipo de questões políticas que os cidadãos querem legislar a nível da UE.

Uma análise crítica dos êxitos e fracassos da ICE contribuirá para melhorar a organização da Conferência sobre o Futuro da Europa. A mobilização dos cidadãos que não estão tradicionalmente ligados à elaboração das políticas da UE, a ligação entre as políticas nacionais e da UE e a possibilidade de definir a agenda são, na nossa opinião, os ensinamentos mais importantes a retirar.