Powrót do przyszłości: Co konferencja w sprawie przyszłości Europy powinna wyciągnąć z sukcesów i porażek europejskiej inicjatywy obywatelskiej

W ostatnim dziesięcioleciu nastąpił znaczny wzrost upolitycznienia spraw UE, takich jak handel, polityka oszczędnościowa, zmiana klimatu, imigracja lub, ostatnio, opieka zdrowotna w związku z kryzysem związanym z COVID-19. Od dawna twierdziliśmy, że europejska inicjatywa obywatelska (EIO) zachęca do zasadniczo różnego rodzaju zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w kształtowanie polityki UE i konstruktywnie kieruje kilka z tych upolitycznionych kwestii na szczeblu europejskim i krajowym. Proces kształtowania polityki UE tradycyjnie sprzyjał zinstytucjonalizowanym stowarzyszeniom szczytowym z siedzibą w Brukseli i grupom parasolowym, które łączą i reprezentują różne interesy na szczeblu UE, co z kolei wywołało napięcia z grupami oddolnymi mającymi siedzibę na szczeblu krajowym w państwach członkowskich UE. Istnieją mocne dowody wskazujące na to, że europejska inicjatywa obywatelska była użytecznym mechanizmem dla krajowych organizatorów oddolnych, którzy z powodzeniem upolitycznili kwestie UE na szczeblu krajowym i włączyli do procesu kształtowania polityki UE szereg nowych podmiotów, a jednocześnie zapewniali silne zachęty dla niektórych organizacji patronackich z siedzibą w Brukseli do przyłączenia się do nich. W rezultacie europejska inicjatywa obywatelska zdołała jeszcze bardziej powiązać politykę krajową i unijną – mimo że wpływ tej polityki był niewielki.

Sukces europejskiej inicjatywy obywatelskiej w łączeniu krajowych i europejskich debat politycznych kontrastuje jednak z jej bardzo ograniczonym wpływem na politykę UE. W związku z długotrwałą frustracją większości działaczy europejskiej inicjatywy obywatelskiej, nawet jeśli inicjatywa zgromadziła milion podpisów, Komisja Europejska nie podjęła działań następczych w oparciu o strategie polityczne, które spełniłyby wymagane zmiany. Jest to problematyczne, ponieważ wielu obywateli europejskich podczas kampanii i podpisywania europejskiej inicjatywy obywatelskiej powinno mieć możliwość nie tylko zabierania głosu, ale także zmiany polityki UE.

W kontekście zbliżającej się konferencji w sprawie przyszłości Europy zorganizowanej w ramach obecnego europejskiego cyklu politycznego (2019–2024) można wyciągnąć wiele wniosków z sukcesów i porażek europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Konferencja w sprawie przyszłości Europy nie może być kolejną bańką brukselską, w ramach której tradycyjne zainteresowane strony rozmawiają ze sobą. Jak stwierdził profesor prawa UE w HEC Paris Alberto Alemanno, „UE nie ustali swojego deficytu demokratycznego za pomocą kolejnej odgórnej „konferencji”. Wśród wielu zagrożeń związanych z uznaniem konferencji za działanie w zakresie public relations UE znajduje się dalszy wzrost nieufności wobec instytucji UE, postrzeganych już jako oddalone od potrzeb obywateli europejskich. Europejska inicjatywa obywatelska pokazała natomiast, że możliwe jest (i z prawnego punktu widzenia pożądane) zaangażowanie obywateli w kształtowanie polityki UE poprzez powiązanie polityki UE z krajowymi debatami politycznymi.

Jak stwierdziła koalicja społeczeństwa obywatelskiego „Obywatele przechodzące Europę” w piśmie do instytucji UE, „należy zbadać nowe mechanizmy umożliwiające obywatelom stały udział w zarządzaniu UE”. Kluczem do stworzenia nowych mechanizmów partycypacyjnych, aby głos obywateli europejskich był słyszalny, jest połączenie polityki krajowej z polityką europejską, spotykając się z obywatelami tam, gdzie się znajdują. Innymi słowy, konieczne jest dotarcie do odpowiednich krajowych podmiotów politycznych, które często nie są zaangażowane w politykę UE. Upolitycznienie polityki UE poza „brukselską bańką” w debatach krajowych byłoby oznaką normalizacji UE jako szansy na konkurencję, w której dominujące argumenty mają kluczowe znaczenie dla UE, a nie antyunijne.

Jakość naszych demokracji zależy od sposobu przepływu władzy między zinstytucjonalizowanymi formami podejmowania decyzji a nieformalnym przepływem komunikacji. Kryzys legitymizacji będzie miał miejsce, jeżeli obywatele dostrzegą, że istnieje luka między nieformalnymi roszczeniami a decyzjami instytucjonalnymi lub że system polityczny przejmowany jest przez grupy interesów reprezentujące prywatne przedsiębiorstwa. Na rozdrożu, na którym znajduje się UE, konieczne jest przewidzenie demokratycznego uczestnictwa poza państwem narodowym, przy jednoczesnym uwzględnieniu krajowej dynamiki politycznej. Jeżeli luka między nieformalnymi przepływami komunikacyjnymi a zinstytucjonalizowanymi formami podejmowania decyzji nie zostanie zlikwidowana w kontekście kryzysu, takiego jak COVID-19, logiczną konsekwencją będzie dalszy brak zaufania.

Konkretniej rzecz ujmując, sugerujemy budowę procesów demokratycznych w ramach konferencji w sprawie przyszłości Europy, które są wrażliwe na krajowe debaty polityczne, przy jednoczesnym zachowaniu ogólnoeuropejskiej logiki. Jeżeli celem jest zainicjowanie obrad otwartych dla publiczności – rozumianych jako otwarta, inkluzywna i refleksyjna debata mająca na celu osiągnięcie najlepszych decyzji, z uwzględnieniem siły argumentów – musimy stwierdzić, że nie ma konkretnych mechanizmów do jej opracowania, ale będzie to wynik różnych debat odbywających się w instytucjach i poza nimi.

Oprócz starannego powiązania między polityką krajową i europejską, konferencja w sprawie przyszłości Europy powinna stanowić dla obywateli przestrzeń do ustalania programu działań w kwestiach, którymi należy się zająć z perspektywy wykraczającej poza państwo narodowe. Na przykład w następstwie pandemii COVID-19 i braku skoordynowanego podejścia do niej prawdopodobnie wielu obywateli opowiedziałoby się za zapewnieniem większych kompetencji UE w dziedzinie opieki zdrowotnej, która jest obecnie dziedziną polityki uchwaloną w sposób wyjątkowy przez rządy krajowe. Konferencja powinna zatem koncentrować się nie tylko na kwestiach instytucjonalnych, ale również stanowić dla obywateli otwarte pole do ustalania programu na szczeblu UE. W ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej Komisja przeprowadza kontrolę prawną wszystkich inicjatyw, ponieważ dozwolone są jedynie inicjatywy, które wchodzą w zakres kompetencji Komisji. Konferencja jest okazją do przełamania tego ograniczenia i umożliwienia obywatelom ustalenia porządku obrad we wszystkich kwestiach, nawet jeśli niektóre propozycje wymagałyby zmiany Traktatu. Obywatele będą bardziej skłonni do uczestnictwa, jeżeli będą mogli poruszyć kwestie, których dotyczą, a instytucje UE zgromadziłyby cenny wkład na temat tego, jakiego rodzaju kwestie polityczne chcą obywatele uchwalić na szczeblu UE.

Krytyczna analiza sukcesów i porażek europejskiej inicjatywy obywatelskiej pomoże usprawnić organizację konferencji w sprawie przyszłości Europy. Naszym zdaniem najważniejszymi wnioskami, jakie należy wyciągnąć, są mobilizowanie obywateli niezwiązanych tradycyjnie z kształtowaniem polityki UE, łączenie polityki krajowej i unijnej oraz umożliwienie ustalania programu działań.