Retour à l’avenir: Ce que la conférence sur l’avenir de l’Europe devrait tirer des enseignements des succès et des échecs de l’initiative citoyenne européenne

Au cours de la dernière décennie, la politisation des affaires européennes a considérablement augmenté, sur des questions telles que le commerce, l’austérité, le changement climatique, l’immigration ou, récemment, les soins de santé en raison de la crise de la COVID-19. Nous soutenons depuis longtemps que l’initiative citoyenne européenne (ICE) encourage un type fondamentalement différent de participation de la société civile à l’élaboration des politiques de l’UE et qu’elle a abordé de manière constructive plusieurs de ces questions politisées aux niveaux européen et national. Le processus d’élaboration des politiques de l’UE a traditionnellement favorisé l’institutionnalisation d’associations de pointe et de groupes de coordination basés à Bruxelles qui regroupent et représentent divers intérêts au niveau de l’UE, ce qui a créé des tensions avec les groupes de terrain basés au niveau national dans les États membres de l’UE. De nombreux éléments indiquent que l’ICE a été un mécanisme utile pour les organisateurs nationaux de terrain, qui ont réussi à politiser les questions européennes au niveau national et à associer un large éventail de nouveaux acteurs au processus d’élaboration des politiques de l’UE, tout en incitant fortement certaines organisations faîtières basées à Bruxelles à s’y associer. En conséquence, l’ICE a réussi à imbriquer davantage les politiques nationales et européennes, même si l’impact politique a été mineur.

Le succès de l’ICE dans la mise en relation des débats politiques nationaux et européens contraste toutefois avec son impact très limité sur les politiques de l’UE. En tant que frustration de longue date de la plupart des militants de l’ICE, même lorsqu’une initiative a réussi à recueillir un million de signatures, la Commission européenne n’a pas réussi à donner suite à des politiques satisfaisant aux changements demandés. Cela pose problème, car les espoirs de nombreux citoyens européens lors de la campagne et de la signature d’une ICE devaient non seulement avoir leur mot à dire, mais aussi changer réellement la politique de l’UE.

Dans le contexte de la prochaine conférence sur l’avenir de l’Europe organisée dans le cadre de l’actuel cycle politique européen (2019-2024), il y a beaucoup à tirer des succès et des échecs de l’ICE. La conférence sur l’avenir de l’Europe ne peut pas être une nouvelle bulle bruxelloise au cours de laquelle les parties prenantes traditionnelles dialoguent entre elles. Comme l’a indiqué le professeur de droit de l’Union à HEC Paris Alberto Alemanno, «l’UE ne résoudra pas son déficit démocratique par une autre «conférence» descendante». Parmi les nombreux dangers de la conception de la conférence comme un exercice de relations publiques de l’UE figure la montée de la méfiance à l’égard des institutions de l’UE, déjà considérée comme éloignée des besoins des citoyens européens. Au lieu de cela, l’ICE a montré qu’il était possible (et souhaitable d’un point de vue normatif) d’associer les citoyens à l’élaboration des politiques de l’UE en reliant les politiques de l’UE aux débats politiques nationaux.

Comme l’ a fait valoir la coalition de la société civile Citizens Take Over Europe dans sa lettre aux institutions de l’UE, «de nouveaux mécanismes permettant aux citoyens de participer de manière continue à la gouvernance de l’UE devraient être explorés». La clé de la mise en place de nouveaux mécanismes participatifs pour faire entendre la voix des citoyens européens est de faire le lien entre la politique nationale et la politique européenne, en rencontrant les citoyens là où ils se trouvent. En d’autres termes, il est nécessaire d’atteindre les acteurs politiques nationaux concernés qui, souvent, ne participent pas à la politique de l’UE. La politisation des politiques de l’UE au-delà de la «bulle bruxelloise» dans les débats nationaux serait un symptôme de la normalisation de l’UE en tant que conditions de concurrence, où les arguments dominants sont critiques pour l’UE plutôt que contre l’UE.

La qualité de nos démocraties dépend de la manière dont le pouvoir circule entre les formes institutionnalisées de prise de décision et les flux informels de communication. Une crise de légitimité se produira si les citoyens perçoivent soit qu’il existe un fossé entre les revendications informelles et les décisions institutionnelles, soit que le système politique est pris en charge par des groupes d’intérêts représentant des entreprises privées. Au carrefour de l’Union européenne, il est nécessaire de concevoir la participation démocratique au-delà de l’État-nation, tout en tenant compte de la dynamique politique nationale. Si l’écart entre les flux informels de communication et les formes institutionnalisées de prise de décision n’est pas comblé dans le contexte d’une crise telle que la COVID-19, le résultat logique sera une nouvelle méfiance.

Plus concrètement, ce que nous suggérons, c’est la construction de processus démocratiques dans le cadre de la conférence sur l’avenir de l’Europe qui sont sensibles aux débats politiques nationaux, tout en maintenant une logique paneuropéenne. Si l’objectif est de susciter une délibération publique — entendue comme un débat ouvert, inclusif et réfléchi visant à parvenir aux meilleures décisions, en tenant compte de la force des arguments –, nous devons conclure qu’il n’existe pas de mécanismes concrets pour la produire, mais qu’elle sera le résultat des différents débats qui se déroulent au sein des institutions et en dehors de celles-ci.

Outre l’articulation minutieuse d’une relation plus étroite entre les politiques nationales et européennes, la conférence sur l’avenir de l’Europe devrait fonctionner comme un espace permettant aux citoyens de définir l’ordre du jour des questions qui devraient être abordées dans une perspective allant au-delà de l’État-nation. Par exemple, au lendemain de la pandémie de COVID-19 et de l’absence d’approche coordonnée à cet égard, il est probable que de nombreux citoyens seraient favorables à un renforcement des compétences de l’Union en matière de soins de santé, qui est actuellement un domaine d’action exclusivement régi par les gouvernements nationaux. La conférence ne devrait donc pas se concentrer uniquement sur les questions institutionnelles, mais aussi constituer un terrain ouvert pour permettre aux citoyens de fixer les priorités au niveau de l’UE. Dans le cadre de l’ICE, la Commission procède à un contrôle juridique de toutes les initiatives, étant donné que seules les initiatives relevant du pouvoir d’action de la Commission doivent être autorisées. La conférence est l’occasion de briser cette limite et de permettre aux citoyens de fixer l’ordre du jour sur n’importe quelle question, même si certaines propositions nécessitent une modification du traité. Les citoyens seront plus susceptibles de participer s’ils peuvent aborder les questions sur lesquelles ils s’intéressent et si les institutions de l’UE recueillent des informations précieuses sur le type de questions politiques que les citoyens souhaitent légiférer au niveau de l’UE.

Une analyse critique des succès et des échecs de l’ICE contribuera à améliorer l’organisation de la conférence sur l’avenir de l’Europe. La mobilisation des citoyens qui ne sont pas traditionnellement liés à l’élaboration des politiques de l’UE, la mise en relation des politiques nationales et européennes et la possibilité d’établir un programme sont, à notre avis, les enseignements les plus importants à tirer.