Zurück in die Zukunft: Was sollte die Konferenz zur Zukunft Europas aus den Erfolgen und Misserfolgen der Europäischen Bürgerinitiative lernen?

In den letzten zehn Jahren hat die Politisierung von EU-Angelegenheiten in Bereichen wie Handel, Sparmaßnahmen, Klimawandel, Einwanderung oder in jüngster Zeit auch die Gesundheitsversorgung aufgrund der COVID-19-Krise erheblich zugenommen. Wir haben schon seit langem argumentiert, dass die Europäische Bürgerinitiative (EBI) eine grundlegend unterschiedliche Art der Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Politikgestaltung der EU fördert und mehrere dieser politisierten Themen auf europäischer und nationaler Ebene konstruktiv kanalisiert hat. Der politische Entscheidungsprozess der EU hat traditionell institutionalisierte Spitzenverbände und Dachverbände mit Sitz in Brüssel begünstigt, die unterschiedliche Interessen auf EU-Ebene aggregieren und vertreten, was wiederum zu Spannungen mit Basisgruppen auf nationaler Ebene in allen EU-Mitgliedstaaten geführt hat. Es gibt deutliche Hinweise darauf, dass die EBI ein nützlicher Mechanismus für nationale Basisorganisatoren war, denen es gelungen ist, EU-Themen auf nationaler Ebene erfolgreich zu politisieren und ein breites Spektrum neuer Akteure in den politischen Entscheidungsprozess der EU einzubeziehen, während gleichzeitig einigen in Brüssel ansässigen Dachorganisationen starke Anreize geboten werden, sich ihnen anzuschließen. Folglich ist es der EBI gelungen, die nationale und die EU-Politik weiter miteinander zu verflechten, auch wenn die politischen Auswirkungen gering waren.

Der Erfolg der EBI bei der Verknüpfung nationaler und europäischer politischer Debatten steht jedoch im Gegensatz zu ihren sehr begrenzten Auswirkungen auf die EU-Politik. Angesichts der langjährigen Frustration der meisten EBI-Kampagner, selbst wenn eine Initiative erfolgreich eine Million Unterschriften gesammelt hat, hat die Europäische Kommission es versäumt, Maßnahmen zu ergreifen, die den geforderten Änderungen gerecht werden. Dies ist problematisch, da viele europäische Bürgerinnen und Bürger bei der Kampagne und Unterzeichnung einer EBI nicht nur ein Mitspracherecht haben, sondern auch die EU-Politik ändern sollten.

Im Zusammenhang mit der bevorstehenden Konferenz zur Zukunft Europas, die im laufenden europäischen Politikzyklus (2019-2024) organisiert wird, muss viel aus den Erfolgen und Misserfolgen der EBI gelernt werden. Die Konferenz zur Zukunft Europas kann noch keine weitere Brüsseler Blase sein, in der die traditionellen Interessenträger miteinander reden. Wie von Professor für EU-Recht bei der HEC Paris Alberto Alemanno formuliert, wirddie EU ihr Demokratiedefizit nicht mit einer weiteren Top-down-„Konferenz“ beheben. Zu den zahlreichen Gefahren, die mit der Vorstellung der Konferenz als Öffentlichkeitsarbeit der EU verbunden sind, gehört die zunehmende Zunahme des Misstrauens gegenüber den EU-Institutionen, die bereits als weit von den Bedürfnissen der europäischen Bürgerinnen und Bürger entfernt angesehen werden. Stattdessen hat die EBI gezeigt, dass es möglich (und in normativer Hinsicht wünschenswert) ist, die Bürgerinnen und Bürger in die Politikgestaltung der EU einzubeziehen, indem die EU-Politik mit nationalen politischen Debatten verknüpft wird.

Wie das zivilgesellschaftliche Bündnis Bürger Take Over Europe in ihrem Schreiben an die EU-Institutionen ausgeführt hat, sollten „neue Mechanismen für eine kontinuierliche Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Governance der EU ausgelotet werden“. Der Schlüssel zur Schaffung neuer partizipativer Mechanismen, um den europäischen Bürgerinnen und Bürgern Gehör zu verschaffen, besteht darin, die nationale und die europäische Politik zu überbrücken und die Bürgerinnen und Bürger dort zu treffen, wo sie sich befinden. Mit anderen Worten: Es ist notwendig, relevante nationale politische Akteure zu erreichen, die oft nicht in die EU-Politik eingebunden sind. Die Politisierung der EU-Politik über die „Brüssel-Blase“ hinaus in die nationalen Debatten wäre ein Symptom der Normalisierung der EU als Wettbewerbsbedingungen, bei der die dominierenden Argumente für die EU kritisch sind und nicht gegen die EU.

Die Qualität unserer Demokratien hängt davon ab, wie die Macht zwischen den institutionalisierten Formen der Beschlussfassung und den informellen Kommunikationsströmen wechselt. Es wird zu einer Legitimationskrise kommen, wenn die Bürger der Ansicht sind, dass entweder eine Lücke zwischen den informellen Forderungen und den institutionellen Entscheidungen besteht oder dass das politische System von Interessengruppen übernommen wird, die private Unternehmen vertreten. An dem Scheideweg, an dem die EU steht, muss die demokratische Teilhabe über den Nationalstaat hinaus unter Berücksichtigung der nationalen politischen Dynamik gesehen werden. Wenn die Kluft zwischen informellen Kommunikationsströmen und institutionalisierten Formen der Beschlussfassung im Kontext einer Krise wie COVID-19 nicht geschlossen wird, wird das logische Ergebnis weiter Misstrauen sein.

Konkret schlagen wir den Aufbau demokratischer Prozesse im Rahmen der Konferenz zur Zukunft Europas vor, die sensibel für die nationalen politischen Debatten sind und gleichzeitig eine gesamteuropäische Logik wahren. Wenn das Ziel darin besteht, öffentliche Beratungen – verstanden als eine offene, inklusive und reflektierende Debatte mit dem Ziel, unter Berücksichtigung der Stichhaltigkeit der Argumente die besten Entscheidungen zu treffen – anzustoßen, müssen wir zu dem Schluss kommen, dass es keine konkreten Mechanismen gibt, um sie zu erstellen, sondern dass dies das Ergebnis der verschiedenen Debatten sein wird, die innerhalb und außerhalb der Organe stattfinden.

Neben der sorgfältigen Verzahnung einer engeren Beziehung zwischen der nationalen und der europäischen Politik sollte die Konferenz zur Zukunft Europas als Raum für die Bürgerinnen und Bürger dienen, um Themen festzulegen, die aus einer über den Nationalstaat hinausgehenden Perspektive angegangen werden sollten. So ist es beispielsweise nach der COVID-19-Pandemie und dem Fehlen eines koordinierten Ansatzes wahrscheinlich, dass viele Bürgerinnen und Bürger sich dafür aussprechen, mehr EU-Kompetenzen im Bereich der Gesundheitsversorgung bereitzustellen, da es sich derzeit um einen Politikbereich handelt, der einzig und allein von den nationalen Regierungen reguliert wird. Die Konferenz sollte sich daher nicht nur auf die institutionellen Fragen konzentrieren, sondern auch ein offener Weg für die Bürgerinnen und Bürger sein, die Agenda auf EU-Ebene festzulegen. Bei der EBI nimmt die Kommission eine rechtliche Prüfung aller Initiativen vor, da nur Initiativen zugelassen werden dürfen, die in die Zuständigkeit der Kommission fallen. Die Konferenz bietet die Gelegenheit, diese Einschränkung zu überwinden und den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zu geben, die Agenda in allen Fragen festzulegen, auch wenn einige Vorschläge eine Vertragsänderung erfordern würden. Die Bürger werden mit größerer Wahrscheinlichkeit an der Teilnahme teilnehmen, wenn sie sich mit den Themen befassen können, mit denen sie befasst sind, und die EU-Organe würden wertvolle Beiträge dazu sammeln, welche Art von politischen Themen die Bürger auf EU-Ebene erlassen möchten.

Eine kritische Analyse der Erfolge und Misserfolge der EBI wird dazu beitragen, die Organisation der Konferenz zur Zukunft Europas zu verbessern. Die Mobilisierung der Bürger, die traditionell nicht an die Politikgestaltung der EU gebunden sind, die Verknüpfung der nationalen und der EU-Politik und die Möglichkeit, die Agenda festzulegen, sind aus unserer Sicht die wichtigsten Lehren, die gezogen werden müssen.