Terug naar de toekomst: Wat de conferentie over de toekomst van Europa moet leren van de successen en mislukkingen van het Europees burgerinitiatief

De afgelopen tien jaar is de politisering van EU-aangelegenheden aanzienlijk toegenomen, bijvoorbeeld op het gebied van handel, bezuinigingen, klimaatverandering, immigratie of, onlangs, gezondheidszorg als gevolg van de COVID-19-crisis. We hebben al geruime tijd aangevoerd dat het Europees burgerinitiatief (EBI) een fundamenteel andere vorm van betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de beleidsvorming van de EU aanmoedigt en verschillende van deze gepolitiseerde kwesties op Europees en nationaal niveau constructief heeft gekanaliseerd. Het beleidsvormingsproces van de EU heeft van oudsher de voorkeur gegeven aan in Brussel gevestigde piekverenigingen en overkoepelende groepen die uiteenlopende belangen op EU-niveau samenvoegen en vertegenwoordigen, wat op zijn beurt spanningen heeft veroorzaakt met lokale groepen op nationaal niveau in alle EU-lidstaten. Er zijn sterke aanwijzingen dat het EBI een nuttig mechanisme is geweest voor nationale basisorganisatoren, die erin geslaagd zijn EU-kwesties op nationaal niveau met succes te politiseren en een breed scala aan nieuwe actoren bij het EU-beleidsvormingsproces te betrekken, en tegelijkertijd een aantal in Brussel gevestigde overkoepelende organisaties sterk hebben gestimuleerd om zich bij deze initiatieven aan te sluiten. Als gevolg daarvan is het EBI erin geslaagd de nationale en EU-politiek verder met elkaar te verenigen, ook al was de beleidsimpact gering.

Het succes van het EBI bij het koppelen van nationale en Europese politieke debatten staat echter in contrast met de zeer beperkte impact ervan op het EU-beleid. Als langdurige frustratie bij de meeste EBI-campagnevoerders, zelfs wanneer een initiatief erin slaagde een miljoen handtekeningen te verzamelen, heeft de Europese Commissie geen beleid gevoerd om de gevraagde wijzigingen aan te pakken. Dit is problematisch, aangezien veel Europese burgers bij het voeren van campagne voor en het ondertekenen van een EBI niet alleen in staat zouden zijn om hun stem te laten horen, maar ook om het EU-beleid daadwerkelijk te veranderen.

In het kader van de komende conferentie over de toekomst van Europa in de huidige Europese politieke cyclus (2019-2024) is er veel te leren van de successen en mislukkingen van het EBI. De conferentie over de toekomst van Europa kan geen nieuwe oefening van de Brusselse bubbel zijn waarin de traditionele belanghebbenden met elkaar praten. Zoals verwoord door professor EU-recht in HEC Parijs Alberto Alemanno, „de EU zal haar democratisch tekort niet oplossen met een anderetop-downconferentie”. Een van de vele gevaren van het idee van de conferentie als een activiteit op het gebied van public relations van de EU is het toenemende wantrouwen ten aanzien van de EU-instellingen, die al als ver van de behoeften van de Europese burgers worden beschouwd. In plaats daarvan heeft het EBI aangetoond dat het mogelijk is (en in de regel wenselijk) om burgers bij de beleidsvorming van de EU te betrekken door het EU-beleid te koppelen aan nationale politieke debatten.

Zoals de coalitie van het maatschappelijk middenveld Burgers overver Europa heeft aangevoerd in haar brief aan de EU-instellingen, moeten „nieuwe mechanismen worden verkend om burgers in staat te stellen voortdurend deel te nemen aan het bestuur van de EU”. De sleutel voor het opzetten van nieuwe participatiemechanismen om de stem van de Europese burgers te laten horen, is om de nationale politiek te overbruggen met de Europese politiek en de burgers te ontmoeten waar zij zich bevinden. Met andere woorden, het is noodzakelijk om relevante nationale politieke actoren te bereiken die vaak niet betrokken zijn bij de EU-politiek. De politisering van het EU-beleid buiten de „Brusselse zeepbel” in de nationale debatten zou een symptoom zijn van de normalisering van de EU als een gelijk speelveld, waarbij de dominante argumenten eerder cruciaal zijn voor de EU dan tegen de EU.

De kwaliteit van onze democratieën hangt af van de manier waarop de macht zich verspreidt tussen de geïnstitutionaliseerde vormen van besluitvorming en de informele communicatiestromen. Er zal een legitimiteitscrisis ontstaan als burgers van mening zijn dat er een kloof bestaat tussen informele claims en institutionele besluiten, of dat het politieke systeem wordt overgenomen door belangengroepen die particuliere ondernemingen vertegenwoordigen. Op het kruispunt waar de EU zich bevindt, moet worden nagedacht over democratische participatie buiten de natiestaten, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de nationale politieke dynamiek. Als de kloof tussen informele communicatiestromen en geïnstitutionaliseerde besluitvormingsvormen niet wordt gedicht in de context van een crisis als COVID-19, zal het logische resultaat verder wantrouwen zijn.

Meer concreet stellen wij voor om democratische processen op te zetten in het kader van de Conferentie over de toekomst van Europa die gevoelig zijn voor de nationale politieke debatten, met behoud van een pan-Europese logica. Wil men een openbare beraadslaging tot stand brengen — opgevat als een open, inclusief en reflectief debat dat erop gericht is de beste besluiten te nemen, rekening houdend met de kracht van de argumenten — dan moeten we concluderen dat er geen concrete mechanismen zijn om het tot stand te brengen, maar dat dit het resultaat zal zijn van de verschillende debatten die binnen en buiten de instellingen plaatsvinden.

De Conferentie over de toekomst van Europa moet niet alleen zorgen voor een nauwe band tussen de nationale en de Europese politiek, maar moet ook fungeren als een ruimte voor burgers om de agenda te bepalen over kwesties die moeten worden aangepakt vanuit een perspectief dat verder reikt dan de nationale staat. Zo is het bijvoorbeeld in de nasleep van de COVID-19-pandemie en het ontbreken van een gecoördineerde aanpak waarschijnlijk dat veel burgers voorstander zijn van meer bevoegdheden van de EU op het gebied van gezondheidszorg, een beleidsgebied dat momenteel door de nationale regeringen bij wet is geregeld. De conferentie moet zich daarom niet alleen richten op institutionele kwesties, maar ook een open basis vormen voor burgers om de agenda op EU-niveau vast te stellen. In het kader van het EBI voert de Commissie een juridische controle uit op alle initiatieven, aangezien alleen initiatieven die onder de bevoegdheid van de Commissie vallen, mogen worden toegestaan. De conferentie biedt de gelegenheid om deze beperking te doorbreken en burgers in staat te stellen de agenda voor elk onderwerp vast te stellen, ook al zouden sommige voorstellen een verdragswijziging vereisen. Burgers zullen meer kans hebben om deel te nemen als ze de kwesties kunnen aankaarten waar zij mee te maken hebben, en de EU-instellingen zouden waardevolle input verzamelen over wat voor beleidskwesties burgers op EU-niveau willen regelen.

Een kritische analyse van de successen en mislukkingen van het EBI zal bijdragen tot een betere organisatie van de conferentie over de toekomst van Europa. Het mobiliseren van burgers die van oudsher geen verband houden met de beleidsvorming van de EU, het verbinden van nationale en EU-politiek en het mogelijk maken van de agenda, zijn volgens ons de belangrijkste lessen die kunnen worden getrokken.