Volver al futuro: Qué debe aprender la Conferencia sobre el Futuro de Europa de los éxitos y fracasos de la Iniciativa Ciudadana Europea

Durante la última década se ha producido un aumento sustancial de la politización de los asuntos de la UE en cuestiones como el comercio, la austeridad, el cambio climático, la inmigración o, recientemente, la asistencia sanitaria debido a la crisis de la COVID-19. Hemos defendido desde hace tiempo que la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE) fomenta un tipo fundamentalmente diferente de participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas de la UE, y ha canalizado constructivamente varias de estas cuestiones politizadas a nivel europeo y nacional. El proceso de elaboración de políticas de la UE ha favorecido tradicionalmente la institucionalización de las asociaciones de alto nivel y los grupos centrales con sede en Bruselas que agregan y representan intereses diversos a escala de la UE, lo que, a su vez, ha creado tensiones con grupos de base establecidos a nivel nacional en todos los Estados miembros de la UE. Existen pruebas sólidas que sugieren que la ICE ha sido un mecanismo útil para los organizadores nacionales de base, que han conseguido politizar con éxito las cuestiones de la UE a nivel nacional y han aportado una amplia gama de nuevos actores al proceso de elaboración de políticas de la UE, al tiempo que ofrecen fuertes incentivos a algunas organizaciones centrales con sede en Bruselas para unirse a ellas. En consecuencia, la ICE ha logrado interconectar aún más las políticas nacionales y de la UE, a pesar de que el impacto político ha sido menor.

Sin embargo, el éxito de la ICE a la hora de vincular los debates políticos nacionales y europeos contrasta con su impacto muy limitado en las políticas de la UE. Como frustración desde hace tiempo de la mayoría de los activistas de la ICE, incluso cuando una iniciativa logró recoger un millón de firmas, la Comisión Europea no ha seguido políticas que satisfagan los cambios solicitados. Esto es problemático, ya que muchas expectativas de los ciudadanos europeos a la hora de hacer campaña y firmar una ICE no solo podían tener voz, sino cambiar realmente la política de la UE.

En el contexto de la próxima Conferencia sobre el Futuro de Europa, organizada en el actual ciclo político europeo (2019-2024), queda mucho por aprender de los éxitos y fracasos de la ICE. La Conferencia sobre el Futuro de Europa no puede ser otro ejercicio de la burbuja de Bruselas en el que las partes interesadas tradicionales hablen entre sí. Tal como redactó el profesor de Derecho de la UE en HEC Paris Alberto Alemanno, «la UE no resolverá su déficit democrático con otra «conferencia» descendente». Entre los numerosos peligros de concebir la Conferencia como un ejercicio de relaciones públicas de la UE se encuentra el aumento de la desconfianza hacia las instituciones de la UE, ya considerada alejada de las necesidades de los ciudadanos europeos. En su lugar, la ICE ha demostrado que es posible (y normativamente deseable) implicar a los ciudadanos en la elaboración de las políticas de la UE conectando las políticas de la UE con los debates políticos nacionales.

Como ha afirmado la coalición de la sociedad civil Ciudadanos Take Over Europe en su carta a las instituciones de la UE, «deben explorarse nuevos mecanismos para que los ciudadanos participen de forma continua en la gobernanza de la UE». La clave a la hora de establecer nuevos mecanismos participativos para hacer oír la voz de los ciudadanos europeos es tender puentes entre la política nacional y la política europea, reuniendo a los ciudadanos allí donde se encuentren. En otras palabras, es necesario llegar a los actores políticos nacionales pertinentes que a menudo no participan en la política de la UE. La politización de las políticas de la UE más allá de la «burbuja de Bruselas» en los debates nacionales sería un síntoma de la normalización de la UE como condiciones de competencia, en las que los argumentos dominantes son críticos para la UE, y no contra la UE.

La calidad de nuestras democracias depende de la manera en que el poder circula entre las formas institucionalizadas de toma de decisiones y los flujos informales de comunicación. Se producirá una crisis de legitimidad si los ciudadanos perciben que existe un desfase entre las reclamaciones informales y las decisiones institucionales, o que el sistema político es asumido por grupos de interés que representan a empresas privadas. En la encrucijada en la que se encuentra la UE, es necesario consagrar la participación democrática más allá del Estado nación, teniendo en cuenta al mismo tiempo la dinámica política nacional. Si la brecha entre los flujos informales de comunicación y las formas institucionalizadas de toma de decisiones no se colma en el contexto de una crisis como la COVID-19, el resultado lógico será una mayor desconfianza.

Más concretamente, lo que sugerimos es la construcción de procesos democráticos en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa que sean sensibles a los debates políticos nacionales, manteniendo al mismo tiempo una lógica paneuropea. Si el objetivo es generar una deliberación pública, entendida como un debate abierto, inclusivo y reflexivo para lograr las mejores decisiones, teniendo en cuenta la fuerza de los argumentos, debemos concluir que no existen mecanismos concretos para su elaboración, pero que será el resultado de los distintos debates que tienen lugar dentro y fuera de las instituciones.

Además de la cuidadosa articulación de una relación más estrecha entre la política nacional y europea, la Conferencia sobre el Futuro de Europa debe funcionar como un espacio para que los ciudadanos fijen la agenda sobre cuestiones que deben abordarse desde una perspectiva que vaya más allá del Estado nación. Por ejemplo, tras la pandemia de COVID-19 y la falta de un enfoque coordinado de la misma, es probable que muchos ciudadanos estén a favor de proporcionar más competencias de la UE en materia de asistencia sanitaria, que actualmente es un ámbito político que los gobiernos nacionales han legislado de manera única. Por lo tanto, la Conferencia no debería centrarse únicamente en las cuestiones institucionales, sino también ser un terreno abierto para que los ciudadanos establezcan la agenda a escala de la UE. En la ICE, la Comisión lleva a cabo un control jurídico de todas las iniciativas, ya que solo se permiten las iniciativas que son competencia de la Comisión para actuar. La Conferencia es una oportunidad para romper esta limitación y permitir a los ciudadanos fijar el orden del día sobre cualquier asunto, aunque algunas propuestas requieran una modificación del Tratado. Los ciudadanos tendrán más probabilidades de participar si pueden abordar las cuestiones que les preocupan, y las instituciones de la UE recopilarían valiosas aportaciones sobre el tipo de cuestiones políticas que los ciudadanos desean legislar a escala de la UE.

Un análisis crítico de los éxitos y fracasos de la ICE contribuirá a mejorar la organización de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. En nuestra opinión, movilizar a los ciudadanos que tradicionalmente no están vinculados a la elaboración de políticas de la UE, conectar las políticas nacionales y de la UE y permitir la posibilidad de establecer la agenda son las lecciones más importantes que deben extraerse.