Nationale burgerinitiatieven versus Europese burgerinitiatieven: proportioneel, meer handtekeningen, binnen een kortere termijn, vereist

Hoewel veel lidstaten van de Europese Unie burgerparticipatie in het wetgevingsproces toestaan door middel van burgerinitiatieven, biedt geen enkele lidstaat het niveau van steun aan organisatoren van Europese burgerinitiatieven dat de Europese Commissie via het Forum voor het Europees burgerinitiatief aanbiedt. Dit is een van de belangrijkste bevindingen van een recente enquête onder de nationale autoriteiten van veertien lidstaten over de regelgeving en het gebruik van hun burgerinitiatiefinstrumenten. 

De nationale burgerinitiatieven vereisen in het algemeen een hoger percentage handtekeningen en geven organisatoren minder tijd om deze te verzamelen dan de drempel en termijn voor het succesvol verzamelen van handtekeningen voor Europese burgerinitiatieven (EBI’s). 

De raadpleging, die tussen maart en juni 2023 door Democracy International werd uitgevoerd, was gericht op het verzamelen van beste praktijken in de specificaties en processen met betrekking tot nationale initiatieven voor het vaststellen van de nationale agenda of soortgelijke instrumenten waarbij handtekeningen op nationaal niveau worden verzameld. De raadpleging was met name bedoeld om regels te verzamelen voor organisatoren over de manier waarop initiatieven moeten worden opgezet, de ondersteunende diensten die aan organisatoren worden aangeboden, de online-infrastructuur in verband met het initiatief, de drempels voor het verzamelen van handtekeningen, de mogelijkheid om online handtekeningen te verzamelen, hoe digitale handtekeningen worden beheerd en het minimumaantal ondertekenaars voor nationale initiatieven in alle lidstaten.

Er werden geldige antwoorden ontvangen uit 13 van de 18 landen met instrumenten voor burgerparticipatie: Bulgarije, Denemarken, Finland, Hongarije, Letland, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje.

Procedures

Alle 13 landen werken op vergelijkbare wijze wat betreft de procedure en de specificaties van de burgerinstrumenten.  Net als bij het Europees burgerinitiatief moeten sommige nationale autoriteiten een groep organisatoren oprichten. Voor het EBI gaat het om een groep van 7 EU-burgers die in 7 verschillende lidstaten wonen. Voor de 13 landen in deze studie verschillen de eisen van land tot land. 

Zo moet er in Polen een wetgevingscomité van 15 personen zijn. In Letland moet een groep van 10 burgers kunnen stemmen. In Finland geldt het vereiste voor een groep van ten minste 5 burgers die kunnen stemmen, met één vertegenwoordiger en één plaatsvervanger. In Hongarije wordt een referendum gestart met het verzamelen van handtekeningen van 20 tot 30 personen.  

Wat het verzamelen van handtekeningen betreft, verschillen het aantal handtekeningen en de toegewezen tijd om deze handtekeningen te verzamelen licht van de onderzochte landen. In het EBI moeten organisatoren ten minste 1 miljoen handtekeningen verzamelen en in ten minste zeven EU-landen de minimumdrempel halen. Voor het Europees burgerinitiatief zijn de ondertekeningsdrempels als percentage van de (algemene) bevolking in de meeste van de in deze studie geraadpleegde landen lager dan voor vergelijkbare instrumenten. Zo is Bulgarije het enige land dat geen drempel heeft voor het aantal handtekeningen dat nodig is om een initiatief geldig te maken. In vergelijking met Letland, waar tien procent van de bevolking in aanmerking komt om te stemmen. Zie de specifieke cijfers voor elk land in onderstaande grafiek. 

Wat de termijn voor het verzamelen van handtekeningen betreft, is de tijd voor het verzamelen van handtekeningen voor het Europees burgerinitiatief aanzienlijk langer dan de vergelijkbare nationale instrumenten in dit verslag. Organisatoren van een EBI hebben 12 maanden (1 jaar) de tijd om ten minste 1 miljoen handtekeningen te verzamelen. In Nederland en Portugal is er geen vaste termijn en in Spanje bedraagt de termijn negen maanden. Zie de specifieke cijfers voor elk land in onderstaande grafiek.

Systemen voor het online en offline verzamelen van handtekeningen

Van meet af aan bood het EBI zowel online handtekeningen (via individuele verzamelsystemen en nu alleen via het centrale online verzamelsysteem) als offline (op papier) handtekeningen te verzamelen. Ter vergelijking: Litouwen, Nederland, Denemarken, Letland, Oostenrijk, Spanje, Slovenië, Finland en Portugal staan toe dat zowel online als offline (op papier) handtekeningen worden verzameld, terwijl Bulgarije, Polen en Hongarije de infrastructuur voor het online verzamelen van handtekeningen niet toestaan of aanbieden. Slowakije daarentegen biedt alleen een online verzamelsysteem aan zonder de mogelijkheid om handtekeningen op papier te verzamelen.

Van de landen die online handtekeningen kunnen verzamelen, beschikt alleen Spanje niet over een officieel gecentraliseerd systeem. In Nederland, Letland, Portugal en Finland is naast het gecentraliseerde systeem ook een alternatief individueel systeem toegestaan, dat door elk land moet worden goedgekeurd. Om hun eigen inzamelingssysteem in Finland te kunnen gebruiken, hebben organisatoren een certificaat van de regelgevende autoriteit voor Finse communicatie nodig.  

De vereisten voor het ondertekenen van initiatieven zijn in wezen dezelfde als die voor het EBI. De ondertekenaars moeten stemgerechtigd zijn, ten minste 18 jaar oud zijn (behalve in Letland en Oostenrijk, waar de verzoekschriften minimaal 16 jaar oud zijn), moeten ook voor- en achternaam, adres en, afhankelijk van het land, het persoonlijke identificatienummer opgeven. Voor landen die alleen met papieren handtekeningen werken, is altijd een handgeschreven handtekening vereist. In het geval van Denemarken, Finland en Oostenrijk is het gebruik van nationale eID toegestaan.

Bewustzijn

De bekendheid van de burgers met het bestaan van burgerinitiatieven verschilt aanzienlijk van land tot land. Volgens de bevoegde autoriteiten in Bulgarije, Litouwen, Nederland en Portugal zijn de instrumenten niet populair en worden ze zelden gebruikt. Evenzo meldde Slowakije het instrument als „ondergebruikt”. Slechts 5 landen: Letland, Oostenrijk, Slovenië, Finland en Denemarken meldden enige mate van succes en een relatief hoog gebruik. In Slovenië is het gebruik van het instrument met name toegenomen sinds de COVID-19-pandemie. In 2022 waren er 13 geregistreerde initiatieven en medio 2023 12 waren er al nieuwe initiatieven geregistreerd. In Letland zijn sinds 2013, toen het instrument van start ging, 46 initiatieven ingediend. In Denemarken zijn in de vijf jaar waarin het instrument bestaat, 1500 voorstellen gepubliceerd op de speciale website. Ook het bewustzijn van het Europees burgerinitiatief is de afgelopen 11 jaar toegenomen. Sinds 2012 zijn er 103 Europese burgerinitiatieven geregistreerd. Bekendheid met deze instrumenten voor participerende democratie houdt rechtstreeks verband met het succes ervan. Naarmate meer burgers over deze instrumenten worden geïnformeerd, zullen meer burgers initiatieven lanceren en ondertekenen. 

Een gebrek aan kennis over de respectieve nationale instrumenten hield vaak verband met een gebrek aan communicatieactiviteiten. Litouwen was het enige land in deze studie, waarin het instrument voor het burgerinitiatief in de nationale media werd bekendgemaakt. Voor de meeste overheidswebsites rapporteren echter alleen overheidswebsites over de initiatieven of geven zij bekendheid aan deze initiatieven: de Tweede Kamer in Nederland, de website van het parlement in Denemarken en het Nationaal Verkiezingsbureau in Hongarije. In Finland promoot een brede waaier van overheidswebsites het instrument, waaronder Demokratia.fi, een website die wordt gebruikt om democratiediensten op lokaal, nationaal en Europees niveau te communiceren. In het geval van Spanje gaven de geïnterviewde nationale autoriteiten aan het instrument niet te verstrekken of er geen bekendheid aan te geven. De „onderbenutting” van de instrumenten in deze landen kan dus het gevolg zijn van het gebrek aan communicatie over het instrument.

Steun voor organisatoren

Wat de ondersteuning van organisatoren betreft, is er geen lidstaat die steun verleent aan organisatoren van nationale burgerinitiatieven die vergelijkbaar is met de steun die de Europese Commissie via het EBI-forum biedt. In Nederland, Polen, Finland en Letland is informatie over het nationale burgerinitiatief te vinden of op hun respectieve overheidsplatform te worden opgevraagd. Er is echter geen direct hulpcentrum, vergelijkbaar met het EBI-forum, dat in geen van de onderzochte landen is opgericht. Bulgarije is het enige land dat heeft gemeld dat steun aan organisatoren wordt verleend door ngo’s of externe actoren. 

Wat de financiering betreft, voorzien de meeste landen niet in financieringsregelingen voor organisatoren. De financiering van initiatieven is voornamelijk afkomstig van externe bronnen, zoals donaties. In sommige gevallen moeten donaties worden gemeld. Zo moeten in Finland donaties van meer dan 1 500 EUR per donor worden gemeld. Dit is vergelijkbaar met het EBI, waar bronnen van steun of financiering van meer dan 500 EUR moeten worden gerapporteerd. 

Er zijn slechts twee landen in deze studie die verschillen van de andere landen wat betreft financieringsregelingen die beschikbaar zijn voor organisatoren: Spanje en Oostenrijk. Oostenrijk is een bijzonder geval: organisatoren moeten een bijdrage betalen voor hun initiatief om te worden geregistreerd (622 EUR voor registratie en 2 799,50 EUR na goedkeuring van het verzoek). Als het initiatief succesvol is (bereikt de drempel voor het verzamelen van handtekeningen enz.), worden de kosten vijfmaal zo hoog, d.w.z. ongeveer 17 000 EUR. Ook Spanje verstrekt financiering in het geval van een succesvol initiatief, d.w.z. wanneer het initiatief het Parlement bereikt, wat tot 341 000 EUR kan oplopen. Over het geheel genomen is de drempel voor het verkrijgen van financiering door de lidstaten vrij hoog.

Lees meer: In verscheidenheidverenigd: uit een enquête onder de nationale autoriteiten blijkt dat er enorme verschillen bestaan in de populariteit, de juridische status en de impact van burgerinitiatieven in de EU-lidstaten.