Krajowe inicjatywy obywatelskie a europejskie inicjatywy obywatelskie: proporcjonalnie wymagana jest większa liczba podpisów w krótszym terminie

Chociaż wiele państw członkowskich Unii Europejskiej umożliwia obywatelom udział w procesie legislacyjnym poprzez inicjatywy obywatelskie, żadne z nich nie zapewnia poziomu wsparcia dla organizatorów europejskich inicjatyw obywatelskich oferowanego przez Komisję Europejską za pośrednictwem forum europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Jest to jeden z głównych ustaleń niedawnego badania przeprowadzonego wśród organów krajowych z czternastu państw członkowskich na temat regulacji i wykorzystania instrumentów inicjatywy obywatelskiej. 

Krajowe inicjatywy obywatelskie zasadniczo wymagają większego odsetka podpisów i dają organizatorom krótszy czas na ich zebranie w porównaniu z progiem i harmonogramem udanego zbierania podpisów w ramach europejskich inicjatyw obywatelskich. 

Konsultacje przeprowadzone przez Democracy International w okresie od marca do czerwca 2023 r. miały na celu zebranie najlepszych praktyk w zakresie specyfikacji i procesów dotyczących krajowych programów ustalania inicjatyw lub podobnych rodzajów instrumentów dotyczących składania petycji, które obejmują zbieranie podpisów na szczeblu krajowym. W szczególności konsultacje miały na celu zebranie zasad dla organizatorów dotyczących sposobu tworzenia inicjatyw, usług wsparcia oferowanych organizatorom, infrastruktury internetowej związanej z inicjatywą, progów zbierania podpisów oraz ewentualnego wyboru zbierania podpisów online, sposobu zarządzania podpisami cyfrowymi oraz minimalnej liczby sygnatariuszy inicjatyw krajowych we wszystkich państwach członkowskich.

Otrzymano ważne odpowiedzi od 13 z 18 krajów posiadających narzędzia uczestnictwa obywatelskiego: Austria, Bułgaria, Dania, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia i Węgry.

Procedury

Wszystkie 13 państw działa w podobny sposób, jeśli chodzi o procedurę i specyfikacje instrumentów obywatelskich.  Podobnie jak w przypadku europejskiej inicjatywy obywatelskiej niektóre organy krajowe wymagają utworzenia grupy organizatorów. W przypadku europejskiej inicjatywy obywatelskiej wymóg ten to grupa siedmiu obywateli UE mieszkających w 7 różnych państwach członkowskich. W przypadku 13 państw objętych niniejszym badaniem wymogi różnią się w zależności od kraju. 

Na przykład w Polsce wymagana jest komisja ustawodawcza licząca 15 osób. Na Łotwie musi istnieć grupa 10 obywateli uprawnionych do głosowania. W Finlandii wymagana jest grupa co najmniej 5 obywateli uprawnionych do głosowania z jednym przedstawicielem i jednym zastępcą. Na Węgrzech rozpoczyna się referendum, zbierając podpisy 20–30 osób.  

Jeżeli chodzi o zbieranie podpisów, liczba podpisów i czas przeznaczony na ich zebranie różnią się nieznacznie w poszczególnych analizowanych krajach. W europejskiej inicjatywie obywatelskiej organizatorzy muszą zebrać co najmniej milion podpisów poparcia, a jednocześnie osiągnąć minimalny próg w co najmniej siedmiu państwach UE. W przypadku europejskiej inicjatywy obywatelskiej progi poparcia wyrażone jako odsetek (ogółu) ludności są niższe niż w przypadku porównywalnych instrumentów w większości krajów, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach niniejszego badania. Na przykład Bułgaria jest jedynym krajem, w którym nie ma żadnego progu liczby podpisów potrzebnych do zapewnienia ważności inicjatywy. W porównaniu z Łotwą, która wymaga 10 % ludności uprawnionej do głosowania. Zob. szczegółowe dane liczbowe dla każdego kraju na poniższym wykresie. 

Jeśli chodzi o ramy czasowe zbierania podpisów, czas przeznaczony na zebranie podpisów w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest znacznie dłuższy w porównaniu z porównywalnymi instrumentami krajowymi przedstawionymi w niniejszym sprawozdaniu. Organizatorzy europejskiej inicjatywy obywatelskiej mają 12 miesięcy (1 rok) na zebranie co najmniej miliona podpisów. W Niderlandach i Portugalii nie ma ustalonego terminu, a w Hiszpanii – dziewięć miesięcy. Zob. szczegółowe dane liczbowe dla każdego kraju na poniższym wykresie.

Systemy zbierania i zbierania podpisów online i offline

Od samego początku w ramach europejskiej inicjatywy obywatelskiej oferowano zarówno zbieranie podpisów on-line (za pośrednictwem indywidualnych systemów zbierania deklaracji, a obecnie wyłącznie za pośrednictwem centralnego systemu zbierania deklaracji on-line), jak i zbieranie podpisów offline (papierowych). Dla porównania Litwa, Niderlandy, Dania, Łotwa, Austria, Hiszpania, Słowenia, Finlandia i Portugalia zezwalają zarówno na zbieranie podpisów online, jak i zbieranie podpisów (papierowych), natomiast Bułgaria, Polska i Węgry nie zezwalają na zbieranie podpisów online ani nie zapewniają takiej infrastruktury. Z drugiej strony Słowacja oferuje jedynie system zbierania deklaracji on-line bez możliwości zbierania podpisów w formie papierowej.

Spośród państw, które mają możliwość zbierania podpisów przez internet, jedynie Hiszpania nie zapewnia oficjalnego scentralizowanego systemu. W Niderlandach, na Łotwie, w Portugalii i Finlandii oprócz systemu scentralizowanego dopuszcza się również alternatywny indywidualny system, który musi zostać zatwierdzony przez każde państwo. Aby móc korzystać z własnego systemu zbierania deklaracji w Finlandii, organizatorzy potrzebują certyfikatu wydawanego przez Urząd Regulacji Łączności Finish Communications.  

Jeśli chodzi o wymogi dotyczące podpisywania inicjatyw, są one zasadniczo takie same jak w przypadku europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Sygnatariusze muszą być uprawnieni do głosowania, muszą mieć co najmniej 18 lat (z wyjątkiem Łotwy i Austrii, gdzie w przypadku petycji minimalny wiek wynosi 16 lat), muszą również podać imię, nazwisko, adres oraz, w zależności od kraju, osobisty numer identyfikacyjny. W przypadku państw pracujących wyłącznie z podpisami papierowymi zawsze wymagany jest odręczny podpis. W przypadku Danii, Finlandii i Austrii dozwolone jest stosowanie krajowej identyfikacji elektronicznej.

Świadomość

Świadomość obywateli na temat istnienia inicjatyw obywatelskich różni się znacznie w zależności od kraju. Według właściwych organów w Bułgarii, na Litwie, w Niderlandach i Portugalii narzędzia te nie są popularne i rzadko wykorzystywane. Podobnie Słowacja zgłosiła ten instrument jako „niewykorzystany”. Tylko 5 krajów: Łotwa, Austria, Słowenia, Finlandia i Dania zgłosiły pewien poziom sukcesu i stosunkowo wysoki poziom wykorzystania. W Słowenii stosowanie tego narzędzia wzrosło szczególnie od czasu pandemii COVID-19. W 2022 r. zarejestrowano 13 inicjatyw, a do połowy 2023 r. zarejestrowano już 12 nowych inicjatyw. Na Łotwie, od 2013 r., kiedy uruchomiono instrument, zgłoszono 46 inicjatyw. W Danii w ciągu pięciu lat istnienia instrumentu na specjalnej stronie internetowej opublikowano 1500 wniosków. Podobnie w ciągu ostatnich 11 lat wzrosła również świadomość europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Od 2012 r. zarejestrowano 103 europejskie inicjatywy obywatelskie. Świadomość tych narzędzi demokracji uczestniczącej bezpośrednio wiąże się z ich sukcesem. Ponieważ więcej obywateli jest informowanych o tych narzędziach, coraz więcej obywateli zainicjuje i podpisze inicjatywy. 

Brak wiedzy na temat odpowiednich instrumentów krajowych był często związany z brakiem działań komunikacyjnych. Litwa była jedynym krajem w tym badaniu, w którym narzędzie inicjatywy obywatelskiej zostało opublikowane w mediach krajowych. Jednak w przypadku większości z nich tylko rządowe strony internetowe informują o inicjatywach lub informują o nich: holenderska Izba Reprezentantów, strona internetowa parlamentu w Danii oraz Krajowe Biuro Wyborcze na Węgrzech. W Finlandii szerokie spektrum rządowych stron internetowych promuje to narzędzie, z których jedna, Demokratia.fi jest stroną internetową służącą do komunikacji służb ds. demokracji na szczeblu lokalnym, krajowym i europejskim. W przypadku Hiszpanii organy krajowe, z którymi przeprowadzono wywiady, wskazały, że nie udostępniały ani nie podnosiły świadomości na temat tego narzędzia. W związku z tym „niewykorzystanie” instrumentów w tych krajach może wynikać z braku komunikacji wokół instrumentu.

Wsparcie dla organizatorów

Jeśli chodzi o wsparcie dla organizatorów, żadne państwo członkowskie nie udziela wsparcia organizatorom krajowej inicjatywy obywatelskiej porównywalnego ze wsparciem udzielanym przez Komisję Europejską za pośrednictwem forum europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W Niderlandach, Polsce, Finlandii i na Łotwie informacje na temat krajowej inicjatywy obywatelskiej można znaleźć na ich odpowiedniej platformie rządowej lub zwrócić się o nie. W żadnym z krajów objętych badaniem nie ma jednak bezpośredniego ośrodka pomocy, podobnego do Forum Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej. Bułgaria jest jedynym państwem, które zgłosiło, że pomoc dla organizatorów jest udzielana przez organizacje pozarządowe lub podmioty zewnętrzne. 

Jeśli chodzi o finansowanie, większość krajów nie zapewnia organizatorom systemów finansowania. Finansowanie inicjatyw pochodzi głównie ze źródeł zewnętrznych, takich jak darowizny. W niektórych przypadkach należy zgłaszać darowizny. Na przykład w Finlandii należy zgłaszać darowizny przekraczające 1 500 EUR na darczyńcę. Jest to podobne do europejskiej inicjatywy obywatelskiej, w której należy zgłaszać źródła wsparcia lub finansowania przekraczające 500 EUR. 

W badaniu tym istnieją tylko dwa kraje, które różnią się od pozostałych pod względem systemów finansowania dostępnych dla organizatorów: Hiszpania i Austria. Austria jest szczególnym przypadkiem, w którym organizatorzy muszą wpłacić wkład za rejestrację ich inicjatywy (622 EUR za rejestrację i 2 799,50 EUR po zatwierdzeniu wniosku). Jeżeli inicjatywa zakończy się powodzeniem (zwiększy próg zbierania podpisów itp.), koszty zostaną ponownie wykorzystane pięciokrotnie, tj. około 17 000 EUR. Podobnie Hiszpania zapewnia również finansowanie w przypadku udanej inicjatywy, tj. gdy inicjatywa dotrze do Parlamentu, która może wynieść do 341 000 EUR. Ogólnie rzecz biorąc, próg umożliwiający uzyskanie finansowania od państw członkowskich, które je oferują, jest dość wysoki.

Przeczytaj więcej: Zjednoczeni w różnorodności: badanie przeprowadzone wśród organów krajowych pokazuje ogromne różnice pod względem popularności, statusu prawnego i wpływu inicjatyw obywatelskich w państwach członkowskich UE