Nationale Bürgerinitiativen im Vergleich zu den Europäischen Bürgerinitiativen: verhältnismäßig mehr Unterschriften innerhalb eines kürzeren Zeitrahmens erforderlich

Während viele Mitgliedstaaten der Europäischen Union die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger am Gesetzgebungsverfahren durch Bürgerinitiativen gestatten, bietet keiner der Organisatoren europäischer Bürgerinitiativen die Unterstützung, die die Europäische Kommission über das Forum zur Europäischen Bürgerinitiative anbietet. Dies ist eines der wichtigsten Ergebnisse einer kürzlich unter nationalen Behörden aus 14 Mitgliedstaaten durchgeführten Erhebung über die Vorschriften und den Einsatz ihrer Instrumente der Bürgerinitiative. 

Die nationalen Bürgerinitiativen erfordern im Allgemeinen einen höheren Anteil an Unterschriften und geben den Organisatoren eine kürzere Frist für die Sammlung dieser Unterschriften als die Schwelle und den Zeitrahmen für die erfolgreiche Sammlung von Unterschriften der Europäischen Bürgerinitiativen (EBI). 

Die von Democracy International zwischen März und Juni 2023 durchgeführte Konsultation zielte darauf ab, bewährte Verfahren in Bezug auf die Spezifikationen und Verfahren im Zusammenhang mit Initiativen zur Festlegung nationaler Agenda oder ähnlicher Arten von Petitionsinstrumenten, die die Sammlung von Unterschriften auf nationaler Ebene umfassen, zu sammeln. Die Konsultation zielte insbesondere darauf ab, Regeln für Organisatoren darüber zu sammeln, wie Initiativen eingerichtet werden müssen, welche Unterstützungsdienste den Organisatoren angeboten werden, welche Online-Infrastruktur im Zusammenhang mit der Initiative besteht, Schwellenwerte für die Sammlung von Unterschriften und ob die Online-Sammlung von Unterschriften eine Option ist, wie digitale Signaturen verwaltet werden und wie die Mindestzahl der Unterzeichner für nationale Initiativen in allen Mitgliedstaaten ist.

Aus 13 der 18 Länder mit Tools für die Bürgerbeteiligung gingen gültige Antworten ein: Bulgarien, Dänemark, Finnland, Lettland, Litauen, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Slowakei, Slowenien, Spanien und Ungarn.

Verfahren

Alle 13 Länder arbeiten in ähnlicher Weise in Bezug auf das Verfahren und die Spezifikationen der Instrumente der Bürger.  Ähnlich wie bei der Europäischen Bürgerinitiative verlangen einige nationale Behörden die Einrichtung einer Organisatorengruppe. Bei der EBI handelt es sich um eine Gruppe von sieben EU-Bürgern, die in sieben verschiedenen Mitgliedstaaten leben. Für die 13 Länder in dieser Studie unterscheiden sich die Anforderungen von Land zu Land. 

So muss beispielsweise in Polen ein aus 15 Personen bestehender Gesetzgebungsausschuss bestehen. In Lettland muss es eine Gruppe von zehn wahlberechtigten Bürgern geben. In Finnland handelt es sich um eine Gruppe von mindestens fünf wahlberechtigten Bürgern mit einem Vertreter und einem Stellvertreter. In Ungarn wird mit der Sammlung von Unterschriften von 20 bis 30 Personen ein Referendum eingeleitet.  

Was die Unterschriftensammlung betrifft, so variieren die Anzahl der Unterschriften und die für die Sammlung dieser Unterschriften zugeteilte Zeit in den untersuchten Ländern leicht. Bei der EBI müssen die Organisatoren mindestens eine Million Unterschriften für die Unterstützung sammeln, wobei die Mindestschwelle in mindestens sieben EU-Ländern erreicht wird. Bei der Europäischen Bürgerinitiative ist der Anteil der Unterschriften an der (allgemeinen) Bevölkerung in den meisten der in dieser Studie untersuchten Länder niedriger als bei vergleichbaren Instrumenten. Bulgarien ist beispielsweise das einzige Land, das über keine Schwelle für die Zahl der Unterschriften verfügt, die erforderlich sind, um eine Initiative gültig zu machen. Im Vergleich zu Lettland, das zehn Prozent seiner wahlberechtigten Bevölkerung benötigt. Siehe die spezifischen Zahlen für die einzelnen Länder in der nachstehenden Grafik. 

Was den Zeitrahmen für die Sammlung von Unterschriften betrifft, so ist die Zeit für die Sammlung von Unterschriften für die Europäische Bürgerinitiative im Vergleich zu den vergleichbaren nationalen Instrumenten in diesem Bericht erheblich länger. Die Organisatoren einer EBI haben 12 Monate (1 Jahr) Zeit, um mindestens eine Million Unterschriften zu sammeln. In den Niederlanden und Portugal gibt es keine feste Frist und in Spanien neun Monate. Siehe die spezifischen Zahlen für die einzelnen Länder in der nachstehenden Grafik.

Online- und Offline-Sammelsysteme für die Sammlung und Sammlung von Unterschriften

Von Anfang an bot die EBI sowohl die Online-Sammelsammlung (über individuelle Sammelsysteme und jetzt ausschließlich über das zentrale Online-Sammelsystem) als auch die Offline-Sammelsammlung (auf Papier) an. Im Vergleich dazu erlauben Litauen, die Niederlande, Dänemark, Lettland, Österreich, Spanien, Slowenien, Finnland und Portugal sowohl eine Online-Sammlung als auch eine Offline-Sammlung von Unterschriften (auf Papier), während Bulgarien, Polen und Ungarn die Infrastruktur für die Online-Sammlung von Unterschriften nicht zulassen oder bereitstellen. Die Slowakei hingegen bietet nur ein Online-Sammelsystem an, das keine Möglichkeit hat, Unterschriften auf Papier zu sammeln.

Von den Ländern mit der Möglichkeit, Unterschriften online zu sammeln, verfügt nur Spanien über kein offizielles zentralisiertes System. In den Niederlanden, Lettland, Portugal und Finnland ist neben dem zentralisierten System auch ein alternatives individuelles System zulässig, das von jedem Land genehmigt werden muss. Um ihr eigenes Sammelsystem in Finnland nutzen zu können, benötigen die Organisatoren eine Bescheinigung der Finish Communications Regulatory Authority.  

Was die Voraussetzungen für die Unterzeichnung von Initiativen betrifft, so sind sie im Wesentlichen dieselben wie für die EBI. Die Unterzeichner müssen wahlberechtigt sein, sie müssen mindestens 18 Jahre alt sein (mit Ausnahme Lettlands und Österreichs, wo das Mindestalter der Petitionen 16 Jahre beträgt), sie müssen auch Vor- und Nachname, Anschrift und – je nach Land – die persönliche Identifikationsnummer angeben. Für Länder, die nur mit Papierunterschriften arbeiten, ist stets eine handschriftliche Unterschrift erforderlich. Im Falle Dänemarks, Finnlands und Österreichs ist die Verwendung der nationalen eID zulässig.

Sensibilisierung

Das Bewusstsein der Bürger für die Existenz von Bürgerinitiativen ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Den zuständigen Behörden in Bulgarien, Litauen, den Niederlanden und Portugal zufolge sind die Instrumente nicht beliebt und werden selten eingesetzt. In ähnlicher Weise meldete die Slowakei das Instrument als „nicht ausgeschöpft“. Nur 5 Länder: Lettland, Österreich, Slowenien, Finnland und Dänemark meldeten einen gewissen Erfolg und einen relativ hohen Nutzungsgrad. In Slowenien hat die Nutzung des Instruments seit der COVID-19-Pandemie besonders zugenommen. Im Jahr 2022 gab es 13 registrierte Initiativen, und bis Mitte 2023 waren bereits 12 neue Initiativen registriert. In Lettland wurden seit 2013, als das Instrument ins Leben gerufen wurde, 46 Initiativen vorgelegt. In Dänemark wurden in den fünf Jahren des Bestehens des Instruments 1500 Vorschläge auf der entsprechenden Website veröffentlicht. Ebenso hat das Bewusstsein für die Europäische Bürgerinitiative in den letzten 11 Jahren zugenommen. Seit 2012 wurden 103 Europäische Bürgerinitiativen registriert. Das Bewusstsein für diese Instrumente der partizipativen Demokratie steht in direktem Zusammenhang mit ihrem Erfolg. Da mehr Bürgerinnen und Bürger über diese Instrumente informiert werden, werden mehr Bürgerinnen und Bürger Initiativen auf den Weg bringen und unterzeichnen. 

Mangelnde Kenntnisse über die jeweiligen nationalen Instrumente waren häufig auf fehlende Kommunikationsmaßnahmen zurückzuführen. Litauen war das einzige Land in dieser Studie, in dem das Instrument der Bürgerinitiative in den nationalen Medien bekannt gemacht wurde. In den meisten Fällen berichten jedoch nur staatliche Websites über die Initiativen oder sensibilisieren sie: das Repräsentantenhaus in den Niederlanden, die Website des Parlaments in Dänemark und das Nationale Wahlamt in Ungarn. In Finnland fördert ein breites Spektrum staatlicher Websites das Instrument, darunter Demokratia.fi, eine Website, die für die Kommunikation von Demokratiediensten auf lokaler, nationaler und europäischer Ebene genutzt wird. Im Falle Spaniens gaben die befragten nationalen Behörden an, das Instrument nicht zur Verfügung zu stellen oder zu sensibilisieren. Somit kann die „Unterbenutzung“ der Instrumente in diesen Ländern auf die mangelnde Kommunikation über das Instrument zurückzuführen sein.

Unterstützung der Organisatoren

Was die Unterstützung von Organisatoren betrifft, so gibt es keinen Mitgliedstaat, der Organisatoren einer nationalen Bürgerinitiative unterstützt, die mit der Unterstützung vergleichbar ist, die die Europäische Kommission über das EBI-Forum anbietet. In den Niederlanden, Polen, Finnland und Lettland können Informationen über die nationale Bürgerinitiative auf ihrer jeweiligen Regierungsplattform abgerufen oder angefordert werden. Allerdings gibt es in keinem der Länder, die für diese Studie befragt wurden, ähnlich wie das EBI-Forum, ein direktes Unterstützungszentrum. Bulgarien ist das einzige Land, das berichtet hat, dass die Unterstützung der Organisatoren von NRO oder externen Akteuren geleistet wird. 

Was die Finanzierung betrifft, so bieten die meisten Länder keine Förderprogramme für Organisatoren an. Die Finanzierung von Initiativen stammt überwiegend aus externen Quellen wie Spenden. In einigen Fällen müssen Spenden gemeldet werden. Beispielsweise müssen in Finnland Spenden über 1 500 EUR je Spender gemeldet werden. Dies ähnelt der EBI, bei der Unterstützungsquellen oder Finanzierungsquellen von mehr als 500 EUR gemeldet werden müssen. 

In dieser Studie gibt es nur zwei Länder, die sich hinsichtlich der den Organisatoren zur Verfügung stehenden Finanzierungsregelungen von den anderen Ländern unterscheiden: Spanien und Österreich. Österreich ist ein besonderer Fall, in dem die Organisatoren verpflichtet sind, einen Beitrag für die Registrierung ihrer Initiative zu zahlen (622 EUR für die Registrierung und 2 799,50 EUR nach Genehmigung des Antrags). Wenn die Initiative erfolgreich ist (der Schwellenwert für die Sammlung von Unterschriften usw.), werden die Kosten verfünffacht, d. h. etwa 17 000 EUR. Auch Spanien stellt im Falle einer erfolgreichen Initiative, d. h. wenn die Initiative das Parlament erreicht, Mittel in Höhe von bis zu 341 000 EUR bereit. Insgesamt ist der Schwellenwert für den Erhalt von Finanzmitteln von den Mitgliedstaaten, die sie anbieten, recht hoch.

Fortsetzung lesen: In Vielfaltgeeint: eine Umfrage unter den nationalen Behörden zeigt große Unterschiede in Bezug auf die Popularität, den rechtlichen Status und die Auswirkungen von Bürgerinitiativen in den EU-Mitgliedstaaten.