Comment arrêter le glyphosate a entraîné une petite révolution

L’initiative citoyenne qui a mis fin à fonder l’approbation des pesticides dans l’UE sur des études sectorielles secrètes

Pour qu’une initiative citoyenne européenne (ICE) soit couronnée de succès, il ne suffit pas de recueillir un million de signatures dans toute l’Europe. Il s’agit également d’une Commission disposée à traduire en proposition législative les demandes de l’ICE couronnée de succès, et d’un Parlement et d’un Conseil désireux d’adopter cette proposition législative sans l’affaiblir. L’importance, pour les organisateurs d’ICE, de suivre activement l’ensemble du processus législatif qu’ils ont entamé est illustrée par l’exemple de l’ICE «Stop glyphosate» et son succès dans la suppression du recours aux études sectorielles secrètes des procédures d’approbation de l’UE.

Photo — Organisateurs de l’ICE «Stop Glyle» en visite à la Commission européenne en septembre 2017. De gauche à droite: Vytenis Andriukaitis (Commission européenne, commissaire chargé de la santé), Franziska Achterberg (Greenpeace), Martin Pigeon (Observatoire Corporate Europe), Jorgo Riss (Greenpeace), Helmut Burtscher-Schaden (GLOBAL 2000 — FOE Austria), David Schwartz (WeMove) Angeliki Lyssimachou (réseau d’action Pesticide Europe) Mika Leandro (WeMove), Lisa Vickers (Avaaz) et Frans Timmermans (Commission européenne, vice-président).

Il y a maintenant plus de trois ans, mais je me souviens que c’était hier. Le jour où Vytenis Andriukaitis, alors commissaire européen chargé de la santé, a présenté une proposition législative visant à mettre fin au secret des études industrielles. Cette proposition constituait une réponse officielle à l’ICE «Stop Glyle»que j’ai eu l’honneur d’organiser conjointement en tant que représentant de GLOBAL 2000 — Amis de la Terre, Autriche. Avec cette ICE, nous avions exigé l’interdiction du pesticide le plus vendu au monde et très controversé, le glyphosate, qui est le désherbant. Cela nous a été refusé. Toutefois, notre demande de veiller à ce que l’évaluation scientifique des pesticides en vue d’une autorisation de l’UE se fonde uniquement sur des études publiées a donné lieu à cette proposition législative.

À la suite d’une réunion d’ONG à Bruxelles, je viens de me rendre dans le train à Vienne et j’ai commencé à étudier le texte législatif lorsque j’ai été convoqué par un journaliste allemand et j’ai demandé mon avis sur la proposition. Étant donné que j’avais seulement supprimé le texte de la loi et que je ne suis pas non plus avocat, ma réponse a été un peu prudente, mais tout à fait positive. J’ai dit que si la publication automatique de toutes les études de l’industrie dans toutes les procédures d’autorisation venait effectivement à se produire (comme annoncé par la Commission), cela ne serait rien de moins qu’une petite révolution. 

C’est en avril 2018. Dans l’intervalle, cette petite révolution a effectivement eu lieu: Depuis le 27 mars 2021, aucun produit lié à l’alimentation, tel que les pesticides, les additifs, les matériaux d’emballage ou les organismes génétiquement modifiés, ne peut être autorisé dans l’ensemble de l’UE sur la base d’études sectorielles secrètes. Il s’agit d’un changement de paradigme susceptible de changer la donne au niveau mondial: Pour la première fois de l’histoire, des scientifiques universitaires indépendants sont en mesure d’examiner les études des fabricants que l’industrie utilise depuis des décennies pour affirmer la sécurité de leurs produits.

«Et c’est vraiment bon de dire aux plus d’un million d’Européens qui ont signé notre ICE: votre signature a été annulée».

Avec votre soutien, nous avons été en mesure d’apporter des améliorations législatives cruciales dans l’UE. Des améliorations qui auront une incidence mondiale. Parce qu’une fois qu’une étude est publiée dans l’UE, elle est partout.

Les trois facteurs déterminants de réussite

Rétrospectivement, je compte au total trois éléments cruciaux qui ont permis ce succès: Tout d’abord, les citoyens européens, les médias et les ONG continuent d’être très intéressés par la question du glyphosate. Cet intérêt trouve son origine dans une rare rangée publique entre deux organismes internationaux de santé publique, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et le Centre international de recherche sur le cancer de l’Organisation mondiale de la santé (CIRC).

«L’épine de discorde était la cancérogénicité du glyphosate».

Les experts du CIRC réunis en matière de cancer ont conclu à l’unanimité que la substance est probablement cancérogène pour l’homme, tandis que l’EFSA n’a classé le glyphosate dans aucune catégorie de cancer (pas même d’ «cancérogène suspecté»). Selon la législation de l’UE sur les pesticides, la reconnaissance du glyphosate comme cancérogène probable aurait nécessité l’interdiction de l’herbicide. Cette controverse, qui n’est toujours pas résolue à ce jour, a donné à notre ICE le vent sur mesure nécessaire pour recueillir le million de signatures en moins de cinq mois.

Une deuxième raison de notre succès réside dans le fait qu’à la suite de cette controverse, notre appel à la transparence a été reconnu par un nombre croissant de décideurs de l’UE comme une amélioration raisonnable et finalement nécessaire du cadre juridique existant. Pour ce qui a coûté tant de confiance aux autorités de l’UE, c’est le fait que leur carte blanche pour le glyphosate se fondait presque exclusivement sur des études industrielles, qui étaient tenues secrètes, alors que la classification de l’OMS en matière de cancer ne s’appuyait que sur des études scientifiques publiées.

«La classification de l’OMS était donc transparente et ouverte à un contrôle scientifique. La carte blanche de l’UE n’était pas ".

La Commission européenne en était plutôt consciente. Dès mars 2016, le commissaire à la santé Andriukaitis avait indiqué, lors d’une conférence de presse, qu’il souhaitait vérifier si l’intérêt public à divulguer les études ne l’emportait pas sur l’intérêt des fabricants à les garder secrètes. Lorsqu’il était clair que la réponse était «oui», il a lancé la proposition législative et s’est efforcé de la promouvoir auprès du Parlement européen, des États membres et de la présidence autrichienne. Ce dernier m’a donné l’honneur, en tant que représentant autrichien de l’ICE «Stop Glyle», d’une conférence de presse commune avec le commissaire à Vienne. Cela nous a permis d’attirer l’attention sur l’importance de cette initiative législative et sur le rôle important de la présidence autrichienne du Conseil pour sa mise en œuvre deux mois avant le début de la présidence elle-même.

«Par cette démarche en faveur d’une plus grande transparence, nous répondons aux préoccupations des Européens», a déclaré Andriukaitis, membre de la Commission chargé de la santé, lors d’une conférence de presse à Vienne: «J’espère que la loi pourra être adoptée avant les élections européennes de mai 2019. Cela nécessite le soutien du Parlement européen et des États membres. La présidence autrichienne de l’UE peut jouer un rôle décisif à cet égard.»

Le troisième facteur (et, selon moi, le plus important) est que nous, c’est-à-dire les ONG qui ont organisé l’ICE, avons la volonté, les ressources et l’expertise nécessaires pour suivre et accompagner le processus législatif.

Pourquoi cela était-il si important? Peu après sa publication, la proposition de la Commission en matière de transparence a rencontré un fort vent de la part des grandes entreprises.

La lutte déguisée de l’industrie contre la transparence

Si l’industrie n’a pas pu suffisamment souligner dans ses déclarations publiques l’importance de la transparence pour elle, elle a joué un autre jeu en coulisses. Les associations internationales de fabricants de pesticides, l’industrie alimentaire et l’industrie chimique ont peint des scénarios de désavantages concurrentiels pour l’économie européenne, avec des effets négatifs sur la croissance et l’emploi. Dans les documents de synthèse et les lettres adressés à la présidence du Conseil, les représentants de l’industrie ont demandé des modifications importantes de la proposition de la Commission. Par exemple, les critères de confidentialité clairement définis et stricts figurant dans la proposition devraient être étendus et, contrairement à ce que la Commission a voulu, les études du fabricant ne devraient pas être publiées au début de chaque procédure d’autorisation, mais uniquement à sa fin. En outre, l’industrie ne devrait pas avoir à prouver que la divulgation de données par l’autorité nuirait à ses intérêts commerciaux, mais la charge de la preuve devrait incomber à l’autorité.

Il était évident que ces modifications du secteur, en cas de succès, transformeraient l’intention de la législation en matière de transparence en son contraire. Néanmoins, ils ont trouvé un soutien décisif de la part du rapporteur au sein de la commission de l’environnement du Parlement européen, la députée conservatrice allemande Renate Sommer. Elle reprend pratiquement toutes les demandes susmentionnées de l’industrie et les intègre dans son projet de proposition. Cela remonte à l’été 2018.

À ce stade du jeu, il a été très bienvenu que les avocats de Client Earth, une ONG spécialisée dans le droit de l’environnement, soient intervenus et nous aient apporté leur soutien. Dans une analyse juridique détaillée, ils ont mis en évidence les points forts de la proposition de la Commission qu’il convient de préserver et, dans le même temps, ils ont recensé un certain nombre de possibilités concrètes d’amélioration.

Arrêt du glyphosate de nouveau

Pour nous, les organisateurs de l’ICE, l’analyse juridique du client Earth valait son poids en or. Il a servi de base à un document de position commune que nous avons présenté au nom de Stop Glyle lors d’une conférence de presse qui s’est tenue à Bruxelles le 14 septembre 2018. Et elle devait devenir notre outil le plus puissant pour contrer les tentatives de l’industrie d’affaiblir la proposition de transparence au cours des mois qui ont suivi. Nous l’avons fait dans des lettres et lors de discussions avec des députés au Parlement européen, des représentants des États membres, la présidence autrichienne du Conseil et la Commission européenne.

Le fait que nous ayons été en mesure de convaincre par nos arguments est devenu visible à la mi-octobre 2018, lorsque l’état alors avancé des négociations du Conseil est devenu visible en raison d’une fuite.

«Ce que nous avons trouvé dans les documents du Conseil divulgués était meilleur que tout ce que nous aurions osé espérer».

Le Conseil avait renforcé les éléments positifs de la proposition de la Commission, levé les ambiguïtés antérieures et préservé les droits d’accès existants à l’information en matière d’environnement. Toutefois, les amendements du secteur, qui auraient affaibli la proposition en matière de transparence au-delà de la reconnaissance, n’ont pas été pris en compte dans la position du Conseil.

Ainsi, les chances de mettre fin rapidement au secret des études de l’industrie se sont considérablement améliorées. Néanmoins, certains obstacles sérieux ont encore dû être contournés et les obstacles ont encore dû être levés au cours du mois à venir avant que le commissaire à la santé, Andriukaitis, en février 2019, puisse indiquer clairement sur Twitter que «la toute première initiative citoyenne obtient un accord sur la législation». Ces obstacles proviennent à nouveau de la rapporteure conservatrice de la commission de l’environnement du Parlement européen, Renate Sommer. Après qu’il est apparu clairement que ni la Commission ni le Conseil n’ont soutenu les tentatives de repli du secteur, Renate Sommer a tenté de reporter le calendrier de traitement de la proposition à la prochaine législature. Cela aurait fait naître des doutes quant à la question de savoir si un Parlement nouvellement élu et une nouvelle Commission reprendraient l’initiative en matière de transparence. Et si tel était le cas, l’industrie aurait eu le temps de faire connaître ses souhaits aux points décisifs avec l’accent approprié. Il est tout à fait concevable que le processus de formation de l’opinion politique ait pris une autre direction dans une deuxième tentative.

Ainsi, le 15 octobre 2018, à la surprise de la Commission européenne et du Conseil, Renate Sommer a indiqué au portail d’information POLITICO que tous les groupes parlementaires avaient convenu que la proposition en matière de transparence ne devrait plus être conclue au cours de la législature actuelle. Elle a presque réussi avec cette impulsion. Mais à ce stade, l’importance d’un quatrième facteur de réussite est apparue: chance.

Le peu de chance nécessaire

Ce peu de chance nous a assuré que nous étions au bon endroit au bon moment pour reconnaître à un stade précoce ce qui était brassicole. En prenant contact avec les rapporteurs fictifs des autres groupes, nous avons constaté que, contrairement à ce qui a été affirmé, tous n’étaient pas d’accord avec un écart par rapport au calendrier. Ni la Commission ni le Conseil ne l’ont fait. En conséquence, de nombreux leviers ont été mis en place. Un cours de guerre s’est produit au Parlement, dont sept jours et encore plus de réunions de groupe se sont tenues plus tard pour aboutir à la ligne directrice du portail d’information POLITICO du 23 octobre, que la commission de l’environnement du Parlement faisait un retour au calendrier initial.

La chance a également joué un rôle décisif dans plusieurs votes, où un affaiblissement du texte législatif pouvait souvent être vaincu par une marge de quelques voix seulement. Après que les amendements de Renate Sommer n’ont pas non plus obtenu la majorité lors du premier vote en plénière du 11 décembre, elle a entamé une dernière tentative de «tuer» le règlement, qu’elle qualifie de «dangereux» pour l’Union. Dans une démarche inhabituelle, elle a demandé à la plénière de rejeter la proposition de la Commission dans son intégralité.

Le 11 décembre 2018, la rapporteure Renate Sommer a demandé à la plénière de rejeter la proposition relative à la transparence dans son ensemble. 244 députés européens, dont la plupart du Parti populaire européen, l’ont ensuite suivie et ont voté contre le projet de loi, 60 autres se sont abstenus, mais la majorité des 360 députés ont voté en faveur de la proposition de transparence. Renate Sommer a ensuite démissionné.

La démission de Renate Sommer a ouvert la voie à un trilogue constructif et intensif qui a débuté début janvier 2019 et s’est achevé avec succès en février.

La transparence — une condition préalable, mais pas de garantie de confiance

L’une des principales raisons pour lesquelles la Commission européenne a mis fin au secret des études industrielles a été le renforcement de la confiance dans le système d’autorisation de l’UE et les institutions concernées. Et oui, il est vrai que la transparence est une condition préalable à la confiance. Mais il ne s’agit en aucun cas d’une garantie. En fin de compte, c’est la qualité de ce qui devient visible grâce à la transparence qui est déterminante pour la confiance. Appliquée à la procédure d’autorisation des pesticides, il s’agira, d’une part, de la qualité scientifique des études industrielles précédemment secrètes et, d’autre part, de la qualité de l’évaluation de ces études par les autorités.

L’UE en cours pour la réapprobation du glyphosate par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et l’Agence européenne des produits chimiques (EChA) est la première procédure menée conformément aux nouvelles règles de transparence. Cela s’explique par le fait que le groupe pour le renouvellement du glyphosate a divulgué ses études, ce qui a permis l’examen scientifique par un scientifique tiers indépendant. Cela a récemment donné lieu à des jugements critiques concernant la qualité scientifique des études de génotoxicité de l’industrie et la précision de l’autorité dans l’évaluation des études de cancérogénicité des rongeurs de l’industrie (l’évaluation indépendante de ces études avait déjà été rendue possible par un arrêt de la Courde justice de l’Union européenne). La manière dont les autorités traiteront ces jugements critiques émanant de scientifiques indépendants déterminera si l’Union européenne sera ou non en mesure de rétablir la confiance des citoyens dans les institutions de l’UE et les procédures d’autorisation. Le glyphosate, qui a déclenché le nouveau régime de transparence de l’UE, deviendra également le test décisif de son fonctionnement.