Wie Stop Glyphosat zu einer kleinen Revolution geführt hat

Die Bürgerinitiative, mit der der EU-Zulassung von Pestiziden auf der Grundlage geheimer Industriestudien ein Ende gesetztwird

Damit eine Europäische Bürgerinitiative erfolgreich sein kann, reicht es nicht aus, eine Million Unterschriften in ganz Europa zu sammeln. Es braucht auch eine Kommission, die bereit ist, die Forderungen der hoffentlich erfolgreichen EBI in einen Legislativvorschlag umzusetzen, und ein Parlament und der Rat, diesen Legislativvorschlag anzunehmen, ohne ihn zu verwässern. Wie wichtig es ist, dass EBI-Organisatoren den gesamten Gesetzgebungsprozess, den sie eingeleitet haben, aktiv verfolgen, zeigen das Beispiel der EBI „Stop Glyphosate“ und ihr Erfolg bei der Abschaffung der Verwendung geheimer Industriestudien aus EU-Zulassungsverfahren.

Foto – Organisatoren der EBI „Stop Glyphosat“ beim Besuch der Europäischen Kommission im September 2017. Von links nach rechts: Vytenis Andriukaitis (Kommission, Gesundheitskommissar), Franziska Achterberg (Greenpeace), Martin Pigeon (Beobachtungsstelle für Unternehmen Europa), Jorgo Riss (Greenpeace), Helmut Burtscher-Schaden (GLOBAL 2000 – FOE Österreich), David Schwartz (WeMove) Angeliki Lyssimachou (Pesticide Action Network Europe), Mika Leandro (WeMove), Lisa Vickers (Avaaz) und Frans Timmermans (Vizepräsident).

Das war jetzt mehr als drei Jahre, aber ich erinnere daran, dass es gestern war. An dem Tag, an dem der damalige EU-Gesundheitskommissar Vytenis Andriukaitis einen Legislativvorschlag zur Beendigung der Geheimhaltung industrieller Studien vorlegte. Dieser Vorschlag war eine offizielle Antwort auf die EBI „Stop Glyphosate“, die ich als Vertreter von GLOBAL 2000 – Friends of the Earth, Österreich, gemeinsam organisieren durfte. Mit dieser EBI hatten wir ein Verbot des weltweit bestverkauften und äußerst umstrittenen Pestizids, des Unkrautvernichtungsmittels Glyphosat, gefordert. Dies wurde uns verweigert. Unsere Forderung, dafür zu sorgen, dass die wissenschaftliche Bewertung von Pestiziden für eine EU-Zulassung ausschließlich auf veröffentlichten Studien beruht, führte jedoch zu diesem Legislativvorschlag.

Ich sitzte im Zug zurück nach Wien von einer NRO-Sitzung in Brüssel und hatte gerade begonnen, den Gesetzestext zu untersuchen, als ich von einem deutschen Journalist eingeladen und um meine Meinung zu dem Vorschlag gebeten wurde. Da ich den Gesetzestext nur entrahmt habe und auch kein Rechtsanwalt bin, war meine Antwort etwas vorsichtig, aber immer noch recht positiv. Ich habe gesagt, dass die automatische Veröffentlichung aller Branchenstudien in allen Genehmigungsverfahren (wie von der Kommission angekündigt) nicht weniger als eine kleine Revolution wäre. 

Dies war im April 2018. In der Zwischenzeit hat diese kleine Revolution tatsächlich stattgefunden: Seit dem 27. März 2021 dürfen auf der Grundlage geheimer Industriestudien keine Lebensmittelerzeugnisse wie Pestizide, Zusatzstoffe, Verpackungsmaterialien oder genetisch veränderte Organismen in der gesamten EU zugelassen werden. Dies ist ein Paradigmenwechsel und hat das Potenzial, zu einem globalen Wandel zu werden: Zum ersten Mal in der Geschichte sind unabhängige Wissenschaftler in der Lage, diejenigen Herstellerstudien zu prüfen, die die Industrie seit Jahrzehnten genutzt hat, um die Sicherheit ihrer Produkte geltend zu machen.

„Und es ist wirklich gut, den über eine Million Europäerinnen und Europäern, die unsere EBI unterzeichnet haben, zu sagen: ihre Unterschrift hat sich ausgezahlt".

Mit Ihrer Unterstützung konnten wir entscheidende legislative Verbesserungen in der EU bewirken. Verbesserungen, die globale Auswirkungen haben werden. Denn sobald eine Studie in der EU veröffentlicht ist, ist sie überall.

Die drei entscheidenden Erfolgsfaktoren

Blickt ich zurück und zählte insgesamt drei wesentliche Elemente, die diesen Erfolg ermöglicht haben: Erstens besteht das anhaltende große Interesse der europäischen Bürger, Medien und nichtstaatlichen Organisationen an der Glyphosat-Frage. Dieses Interesse beruhte auf einer seltenen öffentlichen Reihe von zwei internationalen Gesundheitseinrichtungen, der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und der Internationalen Agentur für Krebsforschung (IARC) der Weltgesundheitsorganisation.

„Der Knotenpunkt des Streits war die Karzinogenität von Glyphosat“.

Die zusammengeschlossenen Krebsexperten des IARC kamen einstimmig zu dem Schluss, dass es sich bei dem Stoff um ein wahrscheinliches Karzinogen beim Menschen handelt, während die EFSA Glyphosat in keine Krebskategorie (nicht einmal „vermutet karzinogen“) eingestuft hat. Nach den EU-Rechtsvorschriften über Pestizide hätte die Anerkennung von Glyphosat als wahrscheinlich karzinogen ein Verbot des Herbizids erforderlich gemacht. Diese Kontroverse, die bis heute noch ungelöst ist, hat unsere EBI den notwendigen Rückenwind gegeben, um die eine Million Unterschriften in weniger als fünf Monaten zu sammeln.

Ein weiterer Grund für unseren Erfolg war, dass unsere Forderung nach Transparenz infolge dieser Kontroverse von einer wachsenden Zahl von EU-Entscheidungsträgern als sinnvolle und letztlich notwendige Verbesserung des bestehenden Rechtsrahmens anerkannt wurde. Für die Kosten, die den EU-Behörden entstanden seien, sei die Tatsache, dass ihre Blanche für Glyphosat praktisch ausschließlich auf Branchenstudien beruhe, die geheim gehalten worden seien, während die Krebsklassifikation der WHO nur auf wissenschaftliche Studien gestützt gewesen sei, die veröffentlicht worden seien.

„Die Klassifizierung der WHO war somit transparent und offen für eine wissenschaftliche Prüfung. Der Carte-Blanche der EU war nicht".

Dies war der EU-Kommission eher bewusst. Bereits im März 2016 hatte Gesundheitskommissar Andriukaitis auf einer Pressekonferenz erklärt, er wolle prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Offenlegung der Studien nicht schwerer wiegt als das Interesse der Hersteller, sie geheim zu halten. Als klar war, dass die Antwort „Ja“ war, leitete er den Legislativvorschlag ein und bemühte sich, ihn beim Europäischen Parlament, den Mitgliedstaaten und dem österreichischen Ratsvorsitz bekannt zu machen. Letztere gab mir als österreichischer Vertreter der EBI „Stop Glyphosat“ die Ehre einer gemeinsamen Pressekonferenz mit dem Kommissar in Wien. Dadurch konnten wir bereits zwei Monate vor Beginn des Vorsitzes auf die Bedeutung dieser Gesetzgebungsinitiative und die wichtige Rolle des österreichischen Ratsvorsitzes bei ihrer Umsetzung aufmerksam machen.

„Mit diesem Schritt für mehr Transparenz reagieren wir auf die Sorgen der Europäer“, erklärte Gesundheitskommissar Andriukaitis auf einer Pressekonferenz in Wien: „Ich hoffe, dass das Gesetz vor den Europawahlen im Mai 2019 verabschiedet werden kann. Dies erfordert die Unterstützung des Europäischen Parlaments und der Mitgliedstaaten. Dabei kann der österreichische EU-Ratsvorsitz eine entscheidende Rolle spielen.“

Der dritte (und meiner Meinung nach wichtigste) Faktor war, dass wir – d. h. die NRO, die die EBI organisiert haben – über die Bereitschaft, die Ressourcen und das notwendige Fachwissen verfügten, um den Rechtsetzungsprozess zu verfolgen und zu begleiten.

Warum war dies so wichtig? Kurz nach seiner Veröffentlichung sah sich der Transparenzvorschlag der Kommission einem starken Gegenwind gegenüber der großen Industrie gegenüber.

Der verdeckte Kampf der Branche gegen die Transparenz

Zwar konnte die Branche in ihren öffentlichen Erklärungen nicht genug betonen, wie wichtig Transparenz für sie ist, hinter den Kulissen jedoch ein anderes Spiel. Internationale Verbände von Pestizidherstellern, der Lebensmittelindustrie und der chemischen Industrie zeichneten schreckliche Szenarien von Wettbewerbsnachteilen für die europäische Wirtschaft ab, die sich negativ auf Wachstum und Beschäftigung auswirken. In Positionspapieren und Schreiben an den Ratsvorsitz forderten die Vertreter der Industrie ernsthafte Änderungen am Kommissionsvorschlag. So sollten beispielsweise die klar definierten und engen Kriterien für die Vertraulichkeit im Vorschlag erweitert werden, und die Studien des Herstellers sollten – entgegen der Absicht der Kommission – nicht zu Beginn eines jeden Zulassungsverfahrens, sondern erst am Ende veröffentlicht werden. Auch sollte die Industrie nicht nachweisen müssen, dass die Offenlegung von Daten durch die Behörde ihren Geschäftsinteressen schaden würde, die Beweislast sollte jedoch bei der Behörde liegen.

Es war offensichtlich, dass diese Änderungen der Branche, wenn sie erfolgreich sein sollten, die Absicht der Transparenzvorschriften in ihr Gegenteil verwandeln würden. Dennoch fand der Berichterstatter im federführenden Umweltausschuss des Europäischen Parlaments, der deutschen konservativen MdEP Renate Sommer, entscheidende Unterstützung. Sie übernahm praktisch alle oben genannten Forderungen der Industrie und fügte sie in ihren Entwurf eines Vorschlags ein. Dies geschah im Sommer 2018.

In dieser Phase des Spiels war es sehr zu begrüßen, dass sich die Anwälte von Client Earth, einer NRO, die auf das Umweltrecht spezialisiert ist, eingeschaltet und uns Unterstützung angeboten haben. In einer ausführlichen rechtlichen Analyse hoben sie die Stärken des Vorschlags der Kommission hervor, die erhalten bleiben sollten, und nannten gleichzeitig eine Reihe konkreter Möglichkeiten für weitere Verbesserungen.

Glyphosat wieder zusammenschließen

Für uns, die Organisatoren der EBI, lohnte sich die rechtliche Analyse von Client Earth in Gold. Es bildete die Grundlage für ein gemeinsames Positionspapier, das wir im Namen von Stop Glyphosat auf einer Pressekonferenz in Brüssel am 14. September 2018 vorgelegt haben. Und es sollte unser stärkstes Instrument werden, um den Bemühungen der Industrie entgegenzuwirken, den Transparenzvorschlag in den darauffolgenden Monaten zu verwässern. Dies haben wir in Schreiben und auch in Gesprächen mit Mitgliedern des Europäischen Parlaments, Vertretern der Mitgliedstaaten, der österreichischen Ratspräsidentschaft und der EU-Kommission getan.

Die Tatsache, dass wir mit unseren Argumenten überzeugen konnten, wurde Mitte Oktober 2018 sichtbar, als der damals bereits fortgeschrittene Stand der Verhandlungen des Rates aufgrund eines Lecks sichtbar wurde.

„Das, was wir in den durchgesickerten Ratsdokumenten gefunden haben, war besser als alles, was wir hätten hoffen können.“

Der Rat hatte positive Elemente des Kommissionsvorschlags verstärkt, frühere Unklarheiten beseitigt und bestehende Rechte auf Zugang zu Umweltinformationen geschützt. Die Änderungen der Industrie, die den Transparenzvorschlag über die Anerkennung hinaus verwässert hätten, wurden jedoch im Standpunkt des Rates nicht berücksichtigt.

Somit haben sich die Chancen auf ein frühzeitiges Ende der Geheimhaltung von Industriestudien deutlich verbessert. Dennoch mussten einige ernstzunehmende Hindernisse noch umgangen und Hindernisse beseitigt werden, bevor Gesundheitskommissar Andriukaitis im Februar 2019 im Februar 2019 dafür zuständig war, deutlich zu machen, dass die erste Bürgerinitiative eine vereinbarte Rechtsvorschrift erhält. Diese Hindernisse kamen wiederum von der konservativen Berichterstatterin im Umweltausschuss des Europäischen Parlaments, Renate Sommer. Nachdem sich herausgestellt hatte, dass weder die Kommission noch der Rat die Verwässerungsversuche der Industrie unterstützten, versuchte Renate Sommer, den Zeitplan für die Bearbeitung des Vorschlags auf die nächste Legislaturperiode zu verschieben. Dadurch wäre ungewiss, ob ein neu gewähltes Parlament und eine neue Kommission die Transparenzinitiative sogar wieder aufgreifen würden. Und wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte die Branche bis dahin Zeit gehabt, ihre Wünsche an den entscheidenden Punkten mit der entsprechenden Betonung zu äußern. Es ist durchaus denkbar, dass der Prozess der politischen Meinungsbildung in einem zweiten Versuch eine andere Richtung eingeschlagen hätte.

So teilte Renate Sommer am 15. Oktober 2018 zur Überraschung der EU-Kommission und des Rates dem Nachrichtenportal POLITICO mit, dass sich alle Fraktionen darauf geeinigt hätten, dass der Transparenzvorschlag in der laufenden Wahlperiode nicht mehr abgeschlossen werden sollte. Sie ist mit diesem Push fast erfolgreich. In dieser Phase wurde jedoch deutlich, wie wichtig ein vierter Erfolgsfaktor ist: Glück.

Das erforderliche Maß an Glück

Mit diesem etwas Glück wurde sichergestellt, dass wir zum richtigen Zeitpunkt am richtigen Ort waren, um das Brauen frühzeitig zu erkennen. Bei der Kontaktaufnahme mit den Schattenberichterstattern der anderen Fraktionen stellte der Hof fest, dass entgegen den Behauptungen nicht alle einer Abweichung vom Zeitplan zustimmten. Weder die Kommission noch der Rat haben dies getan. Dadurch wurden viele Hebel in Gang gesetzt. Ein Krieg im Parlament, der sieben Tage und noch mehr Fraktionssitzungen später stattfand, endete mit dem Nachrichtenportal POLITICO am 23. Oktober, in dem der Umweltausschuss des Parlaments auf den ursprünglichen Zeitplan zurückkehrte.

Glück war auch ein entscheidender Faktor bei mehreren Abstimmungen, bei denen eine Verwässerung des Legislativtextes oft mit einer Marge von nur wenigen Stimmen besiegt werden konnte. Nachdem die Änderungsanträge von Renate Sommer auch bei der ersten Abstimmung im Plenum am 11. Dezember keine Mehrheit erhielten, begann sie mit einem letzten Versuch, die Verordnung zu „toilieren“, die sie als „gefährlich“ für die EU bezeichnete. In einem ungewöhnlichen Schritt ersucht sie das Plenum, den Vorschlag der Kommission insgesamt abzulehnen.

Am 11. Dezember 2018 forderte die Berichterstatterin Renate Sommer das Plenum auf, den Transparenzvorschlag insgesamt abzulehnen. 244 MdEP – die meisten Mitglieder der Europäischen Volkspartei – folgten ihr und stimmten gegen den Gesetzentwurf, 60 weitere enthielten sich der Stimme, aber die Mehrheit von 360 MdEP stimmte für den Transparenzvorschlag. Daraufhin trat Renate Sommer zurück.

Der Rücktritt von Renate Sommer ebnete den Weg für einen konstruktiven und intensiven Trilog, der Anfang Januar 2019 begann und im Februar erfolgreich abgeschlossen wurde.

Transparenz – eine Voraussetzung, aber keine Vertrauensgarantie

Eines der wichtigsten Beweggründe der EU-Kommission für die Beendigung der Geheimhaltung von Industriestudien war die Stärkung des Vertrauens in das EU-Zulassungssystem und die beteiligten Institutionen. Und ja, es ist richtig, dass Transparenz eine Voraussetzung für Vertrauen ist. Sie ist aber keineswegs eine Garantie dafür. Letztlich ist die Qualität dessen, was durch Transparenz sichtbar wird, entscheidend für das Vertrauen. Beim Zulassungsverfahren für Pestizide handelt es sich zum einen um die wissenschaftliche Qualität der bisher geheimen Industriestudien und zum anderen um die Qualität der Bewertung dieser Studien durch die Behörden.

Die derzeitige EU für die erneute Zulassung von Glyphosat durch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und die Europäische Chemikalienagentur (EChA) ist das erste Verfahren, das im Einklang mit den neuen Transparenzvorschriften durchgeführt wird. Dies liegt daran, dass die Glyphosat-Renewal-Gruppe ihre Studien offengelegt hat und damit die wissenschaftliche Prüfung durch unabhängige Wissenschaftler ermöglicht hat. Dies hat in jüngster Zeit zu kritischen Beurteilungen hinsichtlich der wissenschaftlichen Qualität der Untersuchungen der Industrie zur Genotoxizität und der Genauigkeit der Behörde bei der Bewertung der Studien zur Kanzerogenität von Nagetieren durch die Industrie geführt (die unabhängige Bewertung dieser Studien wurde bereits früher durch ein Urteil des EuGHermöglicht). Wie die Behörden mit diesen kritischen Beurteilungen unabhängiger Wissenschaftler umgehen werden, hängt davon ab, ob die Europäische Union in der Lage sein wird, das Vertrauen der Bürger in die EU-Organe und die Genehmigungsverfahren wiederherzustellen. Glyphosat, das den Auslöser für die neue Transparenzregelung der EU war, wird ebenfalls zum Lackmustest für seine Funktionsweise werden.