Hur stoppade glyfosat en liten revolution?

Medborgarinitiativet sätter stopp för EU:s godkännande av bekämpningsmedel på grundval av hemliga branschstudier

För att ett europeiskt medborgarinitiativ ska bli framgångsrikt räcker det inte med att samla in en miljon underskrifter i hela Europa. Det innebär också att kommissionen är villig att omsätta kraven i det förhoppningsvis framgångsrika europeiska medborgarinitiativet i ett lagstiftningsförslag, och att parlamentet och rådet är villiga att anta detta lagstiftningsförslag utan att urvattna det. Hur viktigt det är att organisatörerna av medborgarinitiativ aktivt följer hela den lagstiftningsprocess som de har inlett framgår av exemplet med medborgarinitiativet ”Stoppa glyfosat” och dess framgång när det gäller att avskaffa användningen av hemliga branschstudier från EU:s godkännandeförfaranden.

Bild – Organisatörer av det europeiska medborgarinitiativet Stoppa glyfosat besökte Europeiska kommissionen i september 2017. Från vänster till höger: Vytenis Andriukaitis (kommissionen, kommissionsledamot med ansvar för hälsofrågor), Franű Achterberg (Greenpeace), Martin Pigeon (Corporate Europe Observatory), Jorgo Riss (Greenpeace), Helmut Burtscher-Schaden (GLOBAL 2000 – FOE Austria), David Schwartz (WeMove) Angeliki Lyssimachou (Pesticide Action Network Europe) Mika Leandro (WeMove), Lisa Vickers (Avaaz) och Frans Timmermans (kommissionen, vice ordförande).

Det har nu varit mer än tre år, men jag minns att det var igår. Den dag då EU:s dåvarande folkhälsokommissionär Vytenis Andriukaitis lade fram ett lagstiftningsförslag för att avskaffa sekretessen för industristudier. Detta förslag var ett officiellt svar på medborgarinitiativet ”Stoppa glyfosat” som jag hade äran att anordna som företrädare för GLOBAL 2000 – Jordens vänner, Österrike. Med detta medborgarinitiativ hade vi krävt ett förbud mot världens mest sålda och mycket kontroversiella bekämpningsmedel, ogräsdödande glyfosat. Vi förnekade detta. Vårt krav på att den vetenskapliga utvärderingen av bekämpningsmedel för EU-godkännande endast ska baseras på publicerade studier ledde dock till detta lagstiftningsförslag.

Jag var på tåget tillbaka till Wien från ett möte med icke-statliga organisationer i Bryssel och hade just börjat studera lagtexten när jag kallades av en tysk journalist och bad om min åsikt om förslaget. Eftersom jag bara hade dolt lagtexten och inte heller är advokat, var mitt svar något försiktigt, men ändå ganska positivt. Jag sade att om ett automatiskt offentliggörande av alla branschstudier i alla godkännandeförfaranden faktiskt skulle ske (vilket kommissionen har tillkännagett), skulle detta inte vara mindre än en liten revolution. 

Det var i april 2018. Under tiden har denna lilla revolution faktiskt ägt rum: Sedan den 27 mars 2021 får inga livsmedelsrelaterade produkter som bekämpningsmedel, tillsatser, förpackningsmaterial eller genetiskt modifierade organismer godkännas i hela EU på grundval av hemliga branschstudier. Detta är ett paradigmskifte och har potential att bli en global spelförändring: För första gången i historien kan oberoende akademiska forskare granska de tillverkarstudier som industrin har använt i årtionden för att hävda att deras produkter är säkra.

”Och det känns verkligen bra att säga till de mer än en miljon européer som undertecknade vårt medborgarinitiativ: din underskrift har betalats av ”.

Med ert stöd kunde vi åstadkomma viktiga förbättringar av lagstiftningen i EU. Förbättringar som kommer att få globala effekter. När en studie har publicerats i EU är det nämligen överallt.

De tre avgörande framgångsfaktorerna

Om jag ser tillbaka räknar jag totalt tre avgörande faktorer som har möjliggjort denna framgång: För det första fanns det ett fortsatt stort intresse hos europeiska medborgare, medier och icke-statliga organisationer för glyfosat. Detta intresse har sitt ursprung i en sällsynt offentlig rad mellan två internationella folkhälsomyndigheter, Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) och Världshälsoorganisationens internationella organ för cancerforskning (IARC).

”Tvistebenet var glyfosatets cancerogenicitet”.

De sammansatta cancerexperterna från IARC drog enhälligt slutsatsen att ämnet är en trolig carcinogen hos människa, medan Efsa inte placerade glyfosat i någon cancerkategori (inte ens misstänkt cancerframkallande). Enligt EU:s lagstiftning om bekämpningsmedel skulle erkännandet av glyfosat som en trolig carcinogen ha krävt ett förbud mot herbiciden. Denna tvist, som ännu inte har lösts i dag, gav vårt medborgarinitiativ den svacka som krävs för att samla in en miljon underskrifter på mindre än fem månader.

En annan orsak till vår framgång var att ett växande antal beslutsfattare i EU i kölvattnet av denna kontroversiell erkände vår uppmaning till öppenhet som en förnuftig och i slutändan nödvändig förbättring av den befintliga rättsliga ramen. För vad som hade kostat EU-myndigheterna så mycket förtroende var det faktum att deras carte blanche för glyfosat nästan uteslutande baserades på branschstudier som hölls hemliga, medan WHO:s cancerklassificering endast byggde på vetenskapliga studier som offentliggjorts.

”WHO:s klassificering var således transparent och öppen för vetenskaplig granskning. EU:s carte blanche var inte ”.

Kommissionen var ganska medveten om detta. Redan i mars 2016 uppgav hälsokommissionär Andriukaitis vid en presskonferens att han ville kontrollera om allmänintresset av att lämna ut studierna inte uppväger tillverkarnas intresse av att hålla dem hemliga. När det stod klart att svaret var ”ja” tog han initiativ till lagstiftningsförslaget och gick mycket långt för att främja det för Europaparlamentet, medlemsstaterna och det österrikiska ordförandeskapet. Den senare gav mig, i egenskap av österrikisk företrädare för medborgarinitiativet Stop Glyphosate, äran av en gemensam presskonferens med kommissionsledamoten i Wien. Detta gjorde det möjligt för oss att fästa uppmärksamheten på vikten av detta lagstiftningsinitiativ och det österrikiska rådsordförandeskapets viktiga roll för dess genomförande redan två månader innan själva ordförandeskapet inleddes.

”Med denna satsning på ökad öppenhet svarar vi på européernas farhågor”, sade hälsokommissionär Andriukaitis vid en presskonferens i Wien: ”Jag hoppas att lagen kan antas före valet till Europaparlamentet i maj 2019. Detta kräver stöd från Europaparlamentet och medlemsstaterna. Österrikes EU-ordförandeskap kan spela en avgörande roll i detta sammanhang. ”

Den tredje (och enligt min mening viktigaste) faktorn var att vi – dvs. de icke-statliga organisationer som hade organiserat medborgarinitiativet – hade den vilja, de resurser och den sakkunskap som krävs för att följa och åtfölja lagstiftningsprocessen.

Varför var detta så viktigt? Kort efter offentliggörandet stod kommissionens förslag om öppenhet inför en stark motvind från storindustrin.

Industrins hemliga kamp mot öppenhet

Även om branschen inte i tillräckligt hög grad kunde betona i sina offentliga uttalanden hur viktig öppenhet var för dem, var det bakom de scener som de spelade ett annat spel. Internationella sammanslutningar av tillverkare av bekämpningsmedel, livsmedelsindustrin och den kemiska industrin målade fram tromma scenarier med konkurrensnackdelar för den europeiska ekonomin, med negativa effekter på tillväxt och sysselsättning. I ståndpunktsdokument och skrivelser till rådets ordförandeskap begärde branschföreträdarna allvarliga ändringar av kommissionens förslag. Till exempel bör de klart definierade och snäva kriterierna för sekretess i förslaget utvidgas, och i motsats till kommissionens avsikt bör tillverkarens undersökningar inte offentliggöras i början av varje godkännandeförfarande utan först i slutet av det. Industrin bör inte heller behöva bevisa att myndighetens utlämnande av uppgifter skulle skada dess affärsintressen, men bevisbördan bör ligga hos myndigheten.

Det var uppenbart att dessa branschändringar, om de blev framgångsrika, skulle förvandla syftet med lagstiftningen om öppenhet till dess motsatsen. De fann dock ett avgörande stöd från föredraganden i Europaparlamentets ansvariga miljöutskott, den tyske konservativa parlamentsledamoten Renate Sommer. Hon tog över praktiskt taget alla ovannämnda krav från industrin och införlivade dem i sitt utkast till förslag. Detta var sommaren 2018.

I detta skede av spelet var det mycket välkommet att advokaterna från Client Earth, en icke-statlig organisation som är specialiserad på miljörätt, ingrep och erbjöd oss stöd. I en detaljerad rättslig analys lyfte de fram de starka sidor i kommissionens förslag som bör bevaras och identifierade samtidigt ett antal konkreta möjligheter till ytterligare förbättringar.

Stoppa glyfosat igen

För oss, organisatörerna av medborgarinitiativet, var Client Earths rättsliga analys värd dess betydelse i guld. Den utgjorde grunden för ett gemensamt ståndpunktsdokument som vi lade fram på uppdrag av Stop Glyphosate vid en presskonferens i Bryssel den 14 september 2018. Och det var att bli vårt starkaste verktyg för att motverka industrins försök att urvattna förslaget om öppenhet under de följande månaderna. Vi gjorde detta i skrivelser och även i samtal med ledamöter av Europaparlamentet, företrädare för medlemsstaterna, det österrikiska rådsordförandeskapet och Europeiska kommissionen.

Det faktum att vi kunde övertyga oss om våra argument framträdde i mitten av oktober 2018, då det redan framskridna läget i förhandlingarna i rådet blev tydligt på grund av en läcka.

”Vad vi fann i de läckta rådsdokumenten var bättre än allt vi skulle ha velat hoppas.”

Rådet hade stärkt de positiva inslagen i kommissionens förslag, undanröjt tidigare tvetydigheter och säkerställt befintliga rättigheter till tillgång till miljöinformation. Industrins ändringar, som skulle ha urvattnat förslaget om öppenhet utöver erkännandet, återspeglades dock inte i rådets ståndpunkt.

Möjligheterna att i ett tidigt skede upphöra med sekretessen för branschundersökningar hade således förbättrats avsevärt. Vissa allvarliga hinder måste dock fortfarande kringgås och hinder undanröjas under den kommande månaden innan hälsokommissionär Andriukaitis i februari 2019 kunde klargöra på twitter att ”det första medborgarinitiativet någonsin får en överenskommen lagstiftning”. Dessa hinder kom återigen från den försiktiga föredraganden i Europaparlamentets miljöutskott, Renate Sommer. Efter det att det hade blivit uppenbart att varken kommissionen eller rådet stödde industrins urvattningsförsök försökte Renate Sommer skjuta upp tidsplanen för behandlingen av förslaget till nästa valperiod. Detta skulle ha gjort det osäkert om ett nyvalt parlament och en ny kommission till och med skulle ta initiativet till öppenhet igen. Och om så var fallet skulle industrin ha haft tid på sig att framföra sina önskemål vid de avgörande punkterna med lämplig betoning. Det är fullt tänkbart att den politiska opinionsbildningsprocessen skulle ha tagit en annan riktning i ett andra försök.

Den 15 oktober 2018, till kommissionens och rådets överraskning, berättade Renate Sommer för nyhetsportalen POLITICO att alla parlamentsgrupper hade enats om att förslaget om öppenhet inte längre skulle slutföras under den innevarande valperioden. Hon lyckades nästan med denna satsning. Men i detta skede blev betydelsen av en fjärde framgångsfaktor uppenbar: lycka.

Den nödvändiga biten av lyft

Denna lucka såg till att vi var på rätt plats vid rätt tidpunkt för att tidigt känna igen vad som var bryggeriet. När vi kontaktade skuggföredragandena i de andra grupperna konstaterade vi att inte alla, tvärtemot vad som hävdades, höll med om en avvikelse från tidsplanen. Varken kommissionen eller rådet har gjort det. Till följd av detta sattes många hävstänger i gång. I parlamentet följde ett krigskrig, där sju dagar och ännu fler gruppsammanträden senare skulle kulminera i nyhetsportalen POLITICO den 23 oktober, där det påpekades att parlamentets miljöutskott gjorde en U-svängning till den ursprungliga tidsplanen.

Lycka var också en avgörande faktor i flera omröstningar, där en urvattning av lagstiftningstexten ofta kunde omintetgöras med en marginal på endast ett fåtal röster. Efter det att Renate Sommers ändringsförslag inte heller vunnit majoritet vid den första omröstningen i plenum den 11 december inledde hon ett sista försök att ”döda” förordningen, som hon beskrev som ”farlig” för EU. I ett ovanligt steg bad hon kammaren att förkasta kommissionens förslag i dess helhet.

Den 11 december 2018 vädjade föredraganden Renate Sommer till kammaren om att förkasta förslaget om öppenhet som helhet. 244 ledamöter – de flesta från Europeiska folkpartiet – följde därefter och röstade emot lagförslaget, medan 60 andra avstod från att rösta, men majoriteten av 360 ledamöter röstade för förslaget om öppenhet. Renate Sommer avgick sedan.

Renate Sommers avgång banade väg för ett konstruktivt och intensivt trepartsmöte som inleddes i början av januari 2019 och som avslutades med framgång i februari.

Öppenhet – en förutsättning men ingen garanti för förtroende

Ett av kommissionens främsta motiv för att avskaffa sekretessen för branschstudier hade varit att stärka förtroendet för EU:s godkännandesystem och de berörda institutionerna. Och ja, det är sant att öppenhet är en förutsättning för förtroende. Men det är inte på något sätt en garanti för detta. I slutändan är det kvaliteten på det som blir synligt genom öppenhet som är avgörande för förtroendet. När det gäller förfarandet för godkännande av bekämpningsmedel kommer detta dels att vara den vetenskapliga kvaliteten på de tidigare hemliga branschstudierna, dels kvaliteten på myndigheternas utvärdering av dessa studier.

Det pågående EU för förnyat godkännande av glyfosat av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) och Europeiska kemikaliemyndigheten (EChA) är det första förfarande som genomförs i enlighet med de nya öppenhetsreglerna. Detta beror på att gruppen för förnyelse av glyfosat har lämnat ut sina studier och därigenom möjliggjort vetenskaplig granskning av oberoende forskare från tredje part. Detta har nyligen lett till kritiska bedömningar av den vetenskapliga kvaliteten på industrins genotoxicitetsstudier och myndighetens noggrannhet när det gäller att utvärdera industrins cancerogenicitetsstudier av gnagare (den oberoende utvärderingen av dessa hade möjliggjorts tidigare genom en dom från EG-domstolen). Hur myndigheterna kommer att hantera dessa kritiska bedömningar från oberoende forskare kommer att avgöra om Europeiska unionen kommer att kunna återupprätta medborgarnas förtroende för EU-institutionerna och tillståndsförfarandena. Glyfosat, som var den utlösande faktorn för EU:s nya öppenhetssystem, kommer också att bli lackmustest för dess funktion.