Građani potiču promjene u europskom demokratskom okruženju

„Europska građanska inicijativa nedvojbeno označava znatan napredak prema poticanju uključenosti građana i izgradnji participativnije i transnacionalne Europske unije”, piše Paola Ladisa, talijanska studentica i stručnjakinja na diplomskom studiju pod nazivom „Europska građanska inicijativa: put prema transnacionalnoj demokraciji uEuropi? „Međutim”, nastavlja, „... postaje očito da i dalje postoje izazovi. Ograničeni entuzijazam među građanima i oprezan pristup Komisije potpunom prihvaćanju zahtjeva europske građanske inicijative dovode do nesigurnosti u pogledu njezina potencijala da služi kao transformativni katalizator transnacionalne demokracije u Europi.”

U ovom članku za Forum europske građanske inicijative Paola Ladisa sažima glavne argumente svojeg istraživanja. (napomena čitatelja: u članku se iznose samo stajališta autora i ni na koji se način ne mogu uzeti u obzir stajališta Komisije). 

Promjene i napredak u složenim strojevima EU-a potaknuti su složenim i često navođenim tehnokratskim postupkom donošenja odluka. Međutim, taj je proces prošao i i dalje prolazi kroz postupnu demokratizaciju, što je pogodovalo većem sudjelovanju civilnog društva i europskih građana. Revolucionarni primjer tog razvoja jest europska građanska inicijativa, instrument transnacionalne demokracije koji je prvi takve vrste na europskoj razini. Inicijativom se osnažuje milijun građana iz najmanje sedam različitih država članica da Europskoj komisiji predlože zakonodavnu inicijativu.

Svjedočimo li novom dobu upravljanja koje pokreću građani u središtu Europe? Istraživanje potencijala i funkcioniranja tog instrumenta pokazalo se ne samo zanimljivim zbog njegove povezanosti s tekućim raspravama o biti Europske unije i najprikladnijem demokratskom modelu za nju, nego i zato što potiče promišljena promišljanja o mogućnostima i pravima građana.

Europski demokratski slagalica: uklapanje demokracije u središte Europe

Aktualni politički razvoj Europske unije zahtijeva povećanu legitimnost koja proizlazi iz njezina građanstva. Kao odgovor na te nove zahtjeve, Ugovor iz Lisabona uključuje poseban odjeljak kojim se uvode inovativni demokratski mehanizmi koji obuhvaćaju i predstavničko upravljanje i izravan angažman. Europski građani imaju pristup različitim participativnim alatima koji nadilaze formalno političko zastupanje. Ti alati uključuju instrumente za utvrđivanje programa, posebno predstavke Europskom parlamentu i europsku građansku inicijativu. Osim toga, postoje mehanizmi za doprinos oblikovanju politika, kao što su javna savjetovanja, pristup dokumentima i ex post preispitivanja i pritužbe na nepravilnosti u postupanju upućene ombudsmanu. Europska komisija dosljedno uključuje građane i dionike u javna savjetovanja tijekom cijelog postupka razvoja politika i izrade zakonodavstva, čime se iskorištavaju vrijedne spoznaje interesnih skupina. Iako taj pristup civilnom društvu nudi mogućnosti da utječe na utvrđivanje programa i postavlja važna pitanja, ne može biti izravna manifestacija „vladavina naroda”. Konkretno, Komisija zadržava znatnu slobodu odlučivanja o tome hoće li surađivati s interesnim skupinama i civilnim društvom, kao i u odlučivanju o tome kako iskoristiti dobivene informacije. Osim toga, složenost i međusobna povezanost europskog zakonodavnog postupka i birokracija pridonose povećanju jaza, čime se građani dodatno distanciraju od tog zahtjevnog sustava.

Nužnost širenja participativne demokracije u skladu je s globalnim redefiniranjem demokratskog koncepta. Raznolike teorije nastojale su razotkriti demokratsku bit Europske unije, razgraničujući obris navodnog demokratskog deficita i predlažući moguće korektivne mjere. Među njima je ključna perspektiva transnacionalne teorije demokracije, usko povezana s europskom građanskom inicijativom. Ta teorija, koju je predvodio Bohman (2010.), potomac transnacionalnosti, pokazuje da legitimnost i demokratski nedostaci EU-a uglavnom proizlaze iz sociološkog stajališta, posebno iz nedostatka uključenosti građana. Stoga Bohman predlaže da se to pitanje preoblikuje kao „raspravnideficit”, a ne demokratski deficit. 

Teorija transnacionalne demokracije usmjerena je na mrežu snažnih prekograničnih interakcija čiji je cilj preobrazba i izvršavanje moći preko granica i razina. U Bohmanu riječima „Demokracija preko granica znači da granice ne označavaju razliku između demokratske i nedemokratske demokracije izvan područja, između onih koji imaju normativnu moć i slobodu komunikacije da podnose zahtjeve za pravdu i onih koji to ne čine. Nije riječ o demokraciji izvan granica, već izvan granica; nije demokracija samo jedne zajednice, već mnoge različite zajednice; ne od jednog demosa, bez obzira na to je li riječ o više razina, nego od mnogih demoija.

Poticanje transnacionalne demokracije: dekodiranje potencijala europske građanske inicijative

Razmatranjem mogućeg redefiniranja demokracije u EU-u naša se pozornost usmjerava na ključni instrument: Europska građanska inicijativa (EGI). Europska građanska inicijativa, koja je uvedena 2011. Ugovorom iz Lisabona, služi i kao alat za utvrđivanje programa i participativni demokratski mehanizam. Za razliku od tradicionalnih pristupa, ona može nadilaziti nacionalne granice i pretvoriti demokraciju u transnacionalni participativni oblik. Europska građanska inicijativa osnažuje europske građane pružanjem jedinstvene platforme za predlaganje zakonodavstva, čime se potiče izravna uključenost u postupak donošenja odluka u EU-u.

Taj inovativni alat omogućuje milijunu građana iz najmanje sedam različitih država članica da pozovu Europsku komisiju da podnese zakonodavni prijedlog o pitanju potrebnom za provedbu Ugovorâ. Pravna osnova u sekundarnom pravu EU-a jest Uredba (EU) 2019/788 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o europskoj građanskoj inicijativi. Uredbom se utvrđuju ex ante i post ante zahtjevi za uspješno podnošenje inicijative. Koraci su ukratko opisani na slici u nastavku. 

Za sveobuhvatnije razumijevanje zahtjeva i postupka vidjeti Uredbu (EU) 2019/788 Europskog parlamenta i Vijeća o europskoj građanskoj inicijativi.

Omogućujući prekogranično udruživanje napora i potpisa, europska građanska inicijativa pojačava pojedinačne glasove i bavi se zajedničkim pitanjima koja nadilaze nacionalne granice. Osim svoje zakonodavne uloge, europska građanska inicijativa doprinosi politizaciji pitanja unutar Europske unije, potiče razmjenu resursa i izaziva zabrinutost građana. Europska građanska inicijativa služi kao katalizator za sudjelovanje javnosti i raspravu te potiče komunikacijski diskurs u oblikovanju politika EU-a. Potiče organizatore da predstave obrazloženja povjerenicima i na javnim saslušanjima u Europskom parlamentu, čime će se povećati transparentnost i odgovornost. Zahvaljujući tom kolektivnom pristupu jedinstveni europski identitet mogao bi se pojaviti kao konkretna stvarnost.

Gušenje nekih brojeva: procjena napretka i oslobađanje potencijala za poboljšanje

Pri ispitivanju podataka teško je tvrditi da je europska građanska inicijativa dobila priznanje koje zaslužuje. Instrument je dosad ukazao na ograničenu rezonanciju. Međutim, kako je Greenwood dobro istaknuo, ocjena uspjeha europske građanske inicijative trebala bi nadilaziti empirijske parametre. Umjesto toga, trebalo bi ga procijeniti priznavanjem njezina demokratskog i transnacionalnog potencijala. Na temelju uvida Greenwooda Paola Ladisa predlaže nastavak analize europske građanske inicijative u tri dimenzije: 

1. Ispitivanje njegova učinka na proširenje spektra tema koje razmatraju političke institucije; 2. Procjenu njegove uloge u poticanju javnih rasprava; 3. Ocjenjivanje trajne prisutnosti transnacionalne mreže organizatora i pobornika tijekom vremena.

Analizom odgovora na 10 europskih građanskih inicijativa koje su uspješno podnesene do srpnja 2023. pokazalo se da Komisija, iako je pokazala znatnu potporu tijekom početnih faza podnošenja, postupa s oprezom pri prihvaćanju prijedloga organizatora. Taj oprezan pristup može proizlaziti iz nevoljkosti Komisije da podijeli svoje isključive ovlasti zakonodavne inicijative s građanima. Međutim, ta nesklonost mogla bi poslužiti kao poticaj za nastavak rada mreže čak i nakon odgovora Komisije. Drugi aspekt koji treba istaknuti odnosi se na sadržaj i širinu zahtjeva građana. U gotovo svim slučajevima ti su zahtjevi unijeli nove perspektive u program Komisije, s izraženom usmjerenošću na pitanja povezana s očuvanjem okoliša i održivošću (prva dimenzija).

Kad je riječ o stvaranju javnog diskursa (druga dimenzija), europska građanska inicijativa pokazuje se obećavajućim odabirom sudionika iz širokog spektra država članica. Važno je napomenuti ključnu potporu nevladinih organizacija (NVO), koja je čimbenik koji razlikuje europske građanske inicijative koje uspješno dosežu prag od onih koje to ne čine.  To europsku građansku inicijativu smatra potencijalno snažnim oblikom vanjskog lobiranja.

Ispitivanjem trajnih mreža organizatora i pobornika (treća dimenzija) otkrivaju se tekući napori za zagovaranje i mogući temelj za europsku javnu sferu. Konkretno, organizatori su usvojili ciljane kampanje na društvenim mrežama usmjerene na dobnu skupinu od 21 do 30 godina, a demografska skupina često sudjeluje u društvenim medijima, što ukazuje na pobjedničku strategiju za „približavanje Europe njezinim građanima”.

Iako europska građanska inicijativa ima golemo obećanje, ključno je priznati da ona sama po sebi možda nije panacea za sve demokratske izazove s kojima se suočava EU. Za razvoj okruženja potreban je kontinuiran proces evaluacije i prilagodbe kako bi se uzela u obzir dinamična priroda našeg doba. 

Međutim, ta preobrazba može i mora započeti na lokalnoj razini, potaknuta potporom i interesom samih građana. Kada ste posljednji put iskoristili svoja glasačka prava na nacionalnim izborima? Kako se događa na europskim izborima? Kada ste posljednji put posjetili internetske stranice europske građanske inicijative?