Obywatele stymulujący zmiany w europejskim krajobrazie demokratycznym

„Europejska inicjatywa obywatelska niezaprzeczalnie stanowi ważny krok w kierunku wspierania zaangażowania obywateli i budowania bardziej partycypacyjnej i ponadnarodowej Unii Europejskiej” pisze Paola Ladisa, włoska studentka i profesjonalistka w swojej pracy magisterskiej zatytułowanej „Europejska inicjatywa obywatelska: droga do ponadnarodowej demokracji w Europie?”. „Jednakże” twierdzi, że „...jest oczywiste, że nadal istnieją wyzwania. Ograniczony entuzjazm wśród obywateli i ostrożne podejście Komisji przy pełnym uwzględnianiu wniosków europejskiej inicjatywy obywatelskiej budzi wątpliwości co do jej potencjału jako katalizatora transformacji dla ponadnarodowej demokracji w Europie”.

W artykule tym dotyczącym forum europejskiej inicjatywy obywatelskiej Paola Ladisa podsumowuje główne argumenty swoich badań. (uwaga dla czytelnika: Artykuł przedstawia jedynie poglądy autora i w żaden sposób nie może odzwierciedlać poglądów Komisji). 

Zmiany i postępy w skomplikowanym mechanizmie UE wynikają ze złożonego i często cytowanego technokratycznego procesu decyzyjnego. Proces ten przeszedł jednak i nadal doświadcza stopniowej demokratyzacji, sprzyjając większemu zaangażowaniu społeczeństwa obywatelskiego i obywateli europejskich. Przełomowym przykładem tej ewolucji jest europejska inicjatywa obywatelska – ponadnarodowe narzędzie demokracji, które jest pierwszym tego rodzaju narzędziem na szczeblu europejskim. Inicjatywa ta uprawnia 1 mln obywateli z co najmniej siedmiu różnych państw członkowskich do zaproponowania Komisji Europejskiej inicjatywy ustawodawczej.

Czy jesteśmy świadkami nowej ery sprawowania rządów przez obywateli w sercu Europy? Badanie potencjału i funkcjonowania tego instrumentu okazuje się być intrygujące nie tylko ze względu na jego związek z toczącymi się debatami na temat istoty Unii Europejskiej i najodpowiedniejszego dla niej modelu demokratycznego, ale również dlatego, że skłania do refleksji nad możliwościami i prawami obywateli.

Demokratyczna układanki Europy: umiejscowienie demokracji w sercu Europy

Trwająca ewolucja polityczna Unii Europejskiej wymaga większej legitymizacji ze strony jej obywateli. W odpowiedzi na te zmieniające się potrzeby traktat lizboński zawiera specjalną sekcję, która wprowadza innowacyjne mechanizmy demokratyczne, obejmujące zarówno sprawowanie rządów przedstawicielskich, jak i bezpośrednie zaangażowanie. Obywatele europejscy mają dostęp do różnorodnych narzędzi uczestnictwa, wykraczających poza formalną reprezentację polityczną. Narzędzia te obejmują instrumenty ustalania programu działań, w szczególności petycje do Parlamentu Europejskiego i europejską inicjatywę obywatelską. Ponadto istnieją mechanizmy wkładu w kształtowanie polityki, takie jak konsultacje publiczne, dostęp do dokumentów i przeglądy ex post oraz skargi dotyczące niewłaściwego administrowania kierowane do Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja Europejska konsekwentnie angażuje obywateli i zainteresowane strony w konsultacje publiczne w całym procesie opracowywania polityki i stanowienia prawa, wykorzystując tym samym cenne spostrzeżenia grup interesu. Chociaż podejście to daje społeczeństwu obywatelskiemu możliwość wpływania na ustalanie programu działań i stawianie istotnych pytań, nie jest ono bezpośrednim przejawem „zasady obywateli”. W szczególności Komisja zachowuje znaczną swobodę w podejmowaniu decyzji o tym, czy współpracować z grupami interesu i społeczeństwem obywatelskim, a także w określaniu, w jaki sposób wykorzystać uzyskane informacje. Ponadto skomplikowany i wzajemnie powiązany charakter europejskiego procesu legislacyjnego oraz biurokracja przyczyniają się do pogłębiania się luki, co jeszcze bardziej ogranicza obywateli od tego uciążliwego systemu.

Konieczność rozszerzenia demokracji uczestniczącej jest zgodna z globalną redefinicją koncepcji demokratycznej. Różnorodne teorie dążyły do odejścia od demokratycznej istoty Unii Europejskiej, wytyczając kontury rzekomego deficytu demokratycznego i proponując ewentualne środki zaradcze. Wśród nich kluczową perspektywą jest ponadnarodowa teoria demokracji, ściśle związana z europejską inicjatywą obywatelską. Zapoczątkowany przez Bohmana (2010 r.), progenitatora transnarodowego, teoria ta jest zdania, że legitymacja i braki demokratyczne UE wynikają głównie z socjologicznego punktu widzenia, w szczególności z braku zaangażowania obywateli. W związku z tym Bohman proponuje przeformułowanie tej kwestii jako „deficytu deliberatywnego”, a nie demokratycznego. 

Ponadnarodowa teoria demokracji koncentruje się na sieci energicznej interakcji ponad granicami, której celem jest przekształcenie i wykorzystanie władzy ponad granicami i poziomami. W sformułowaniu Bohmana „Demokracja ponad granicami oznacza, że granice nie oznaczają różnicy między demokratycznymi i niedemokratycznymi poza obszarami polityki, między tymi, którzy mają władzę normatywną i swobodę komunikacyjną w zakresie dochodzenia sprawiedliwości, a tymi, którzy tego nie robią. Nie jest to demokracja ponad granicami, lecz ponad granicami; nie jest to demokracja jednej społeczności, lecz wiele różnych społeczności; nie jest to jeden demos, choć wielopoziomowy, ale wiele demoi”.

Odblokowanie demokracji transnarodowej: dekodowanie potencjału europejskiej inicjatywy obywatelskiej

W kontekście ewentualnej zmiany definicji demokracji w UE zwracamy uwagę na kluczowy instrument: Europejska inicjatywa obywatelska (EIO). Europejska inicjatywa obywatelska, wprowadzona w 2011 r. na mocy Traktatu z Lizbony, służy zarówno jako narzędzie ustalania programu działań, jak i mechanizm demokracji uczestniczącej. W przeciwieństwie do tradycyjnych podejść może ona wykraczać poza granice krajowe, przekształcając demokrację w transnarodową formę uczestnictwa. Europejska inicjatywa obywatelska wzmacnia pozycję obywateli europejskich, stanowiąc jedyną w swoim rodzaju platformę do proponowania przepisów, wspierając bezpośrednie zaangażowanie w proces decyzyjny UE.

To innowacyjne narzędzie umożliwia milionowi obywateli z co najmniej 7 różnych państw członkowskich zwrócenie się do Komisji Europejskiej o przedłożenie wniosku ustawodawczego w sprawie niezbędnej do wdrożenia Traktatów. Odniesieniem prawnym w prawie wtórnym UE jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W rozporządzeniu określono wymogi ex ante i post ante dotyczące pomyślnego przedłożenia inicjatywy. Etapy przedstawiono pokrótce na ilustracji poniżej. 

Aby uzyskać bardziej kompleksowe zrozumienie wymogów i procesu, zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

Umożliwiając łączenie wysiłków i podpisów ponad granicami, europejska inicjatywa obywatelska wzmacnia indywidualne głosy, zajmując się wspólnymi kwestiami, które wykraczają poza granice krajowe. Poza swoją rolą prawodawczą europejska inicjatywa obywatelska przyczynia się do upolitycznienia kwestii wewnątrz Unii Europejskiej, sprzyja wymianie zasobów i budzi obawy obywateli. Europejska inicjatywa obywatelska służy jako katalizator publicznego zaangażowania i debaty, wspierając dyskurs komunikacyjny w ramach kształtowania polityki UE. Zachęca organizatorów do przedstawiania uzasadnienia przed komisarzami i podczas wysłuchań publicznych w Parlamencie Europejskim, co zwiększy przejrzystość i rozliczalność. Dzięki temu wspólnemu podejściu jednolita tożsamość europejska może stać się namacalną rzeczywistością.

Załamanie niektórych liczb: ocena postępów i wykorzystanie potencjału poprawy

Analizując dane, trudno jest stwierdzić, że europejska inicjatywa obywatelska uzyskała uznanie, na jakie zasługuje. Do chwili obecnej przyrząd ma ograniczony oddźwięk. Niemniej jednak, jak słusznie zauważył Greenwood, ocena sukcesu europejskiej inicjatywy obywatelskiej powinna wykraczać poza mierniki empiryczne. Zamiast tego należy ją ocenić, uznając jej demokratyczny i ponadnarodowy potencjał. Opierając się na spostrzeżeniach Greenwood, Paola Ladisa proponuje przeprowadzenie analizy europejskiej inicjatywy obywatelskiej w trzech wymiarach: 

1. Zbadanie jego wpływu na poszerzenie spektrum tematów rozpatrywanych przez instytucje polityczne; 2. Ocenę jej roli we wspieraniu dyskusji publicznych; 3. Ocena trwałej obecności transnarodowej sieci organizatorów i zwolenników na przestrzeni czasu.

Analiza odpowiedzi na 10 europejskich inicjatyw obywatelskich, które pomyślnie przedłożono w lipcu 2023 r., pokazuje, że Komisja, wykazując znaczne poparcie na początkowych etapach składania wniosków, zachowuje jednak ostrożność, jeśli chodzi o akceptację propozycji organizatorów. To ostrożne podejście może wynikać z niechęci Komisji do dzielenia się wyłącznymi uprawnieniami w zakresie inicjatywy ustawodawczej z obywatelami. Niemniej jednak ta niechęć mogłaby stanowić zachętę do kontynuowania działalności sieci nawet po otrzymaniu odpowiedzi Komisji. Drugi warty uwagi aspekt dotyczy istoty i zakresu wniosków obywateli. W niemal wszystkich przypadkach wnioski te wprowadziły nowe perspektywy do programu prac Komisji, ze szczególnym naciskiem na kwestie związane z ochroną środowiska i zrównoważonym rozwojem (pierwszy wymiar).

Jeśli chodzi o tworzenie dyskursu publicznego (drugi wymiar), europejska inicjatywa obywatelska okazuje się obiecująca, przyciągając uczestników z wielu różnych państw członkowskich. Warto zwrócić uwagę na kluczowe wsparcie ze strony organizacji pozarządowych (NGO), które odróżniają europejskie inicjatywy obywatelskie, które z powodzeniem osiągają próg, a tymi, które tego nie osiągają.  W ten sposób europejska inicjatywa obywatelska jest potencjalnie potężną formą lobbingu zewnętrznego.

Analiza trwałych sieci organizatorów i zwolenników (3. wymiar) ukazuje bieżące działania na rzecz wspierania i potencjalne podstawy europejskiej sfery publicznej. W szczególności organizatorzy przyjęli ukierunkowane kampanie w mediach społecznościowych, skierowane do grupy wiekowej 21–30 lat, często angażującej się w media społecznościowe, co oznacza zwycięską strategię „przybliżenia Europy do jej obywateli”.

Choć europejska inicjatywa obywatelska spełnia ogromną obietnicę, kluczowe znaczenie ma uznanie, że sama może nie być panaceum dla wszystkich demokratycznych wyzwań stojących przed UE. Zmieniający się krajobraz wymaga ciągłego procesu oceny i dostosowania w celu uwzględnienia dynamicznego charakteru naszych czasów. 

Niemniej jednak transformacja ta może i musi rozpocząć się na poziomie oddolnym, napędzanym poparciem i interesem samych obywateli. Kiedy ostatnio korzystali Państwo z prawa do głosowania w wyborach krajowych? Jak wygląda sytuacja w wyborach europejskich? Kiedy ostatnio odwiedzili Państwo stronę internetową EIO?