Cidadãos catalisadores da mudança no panorama democrático europeu

«A iniciativa de cidadania europeia marca incontestavelmente um avanço significativo no sentido de promover a participação dos cidadãos e construir uma União Europeia mais participativa e transnacional», escreve Paola Ladisa, estudante e profissional italiano na sua tese de mestrado intitulada «Iniciativa de CidadaniaEuropeia: uma via para a democracia transnacional na Europa?». «No entanto», continua, «... torna-se evidente que persistem desafios. O entusiasmo limitado dos cidadãos e a abordagem cautelosa da Comissão na plena aceitação dos pedidos de ICE suscitam incertezas quanto ao seu potencial para servir de catalisador transformador da democracia transnacional na Europa.»

Neste artigo do Fórum ICE, Paola Ladisa resume os principais argumentos da sua investigação. (nota ao leitor: o artigo apresenta apenas os pontos de vista do autor e não pode, de modo algum, ser considerado como refletindo os pontos de vista da Comissão). 

As mudanças e os progressos no âmbito do complexo mecanismo da UE são impulsionados por um processo de tomada de decisão tecnocrático complexo e frequentemente citado. No entanto, este processo sofreu e continua a registar uma democratização gradual, favorecendo uma maior participação da sociedade civil e dos cidadãos europeus. Um exemplo inovador desta evolução é a Iniciativa de Cidadania Europeia, um instrumento de democracia transnacional que é o primeiro do género a nível europeu. A iniciativa habilita milhões de cidadãos de, pelo menos, sete Estados-Membros diferentes a proporem uma iniciativa legislativa à Comissão Europeia.

Assistimos a uma nova era de governação orientada para os cidadãos no coração da Europa? A exploração do potencial e do funcionamento deste instrumento revela-se não só inquietante devido à sua ligação com os debates em curso sobre a essência da União Europeia e o modelo democrático mais adequado para a mesma, mas também porque conduz a reflexões ponderadas sobre as oportunidades e os direitos dos cidadãos.

Puzzle democrático daEuropa: integrar a democracia no coração da Europa

A atual evolução política da União Europeia exige uma maior legitimidade decorrente dos seus cidadãos. Em resposta a estas exigências em evolução, o Tratado de Lisboa inclui uma secção específica que introduz mecanismos democráticos inovadores, abrangendo tanto a governação representativa como a participação direta. Os cidadãos europeus têm acesso a um leque diversificado de instrumentos participativos que vão além da representação política formal. Estas ferramentas incluem instrumentos de definição da agenda, nomeadamente petições ao Parlamento Europeu e a Iniciativa de Cidadania Europeia. Além disso, existem mecanismos de contribuição para a elaboração de políticas, tais como consultas públicas, acesso a documentos, análises ex post e queixas por má administração dirigidas ao Provedor de Justiça. A Comissão Europeia envolve sistematicamente os cidadãos e as partes interessadas nas consultas públicas ao longo dos processos de elaboração de políticas e de elaboração de legislação, tirando assim partido dos valiosos conhecimentos dos grupos de interesses. Embora esta abordagem ofereça à sociedade civil oportunidades para influenciar a definição da agenda e colocar questões importantes, fica aquém de uma manifestação direta da «regra das pessoas». Nomeadamente, a Comissão conserva um poder discricionário significativo para decidir se deve ou não colaborar com os grupos de interesses e a sociedade civil, bem como para determinar como tirar partido das informações obtidas. Além disso, as complexidades e a natureza interligada do processo legislativo europeu e da burocracia contribuem para o agravamento de uma lacuna, distanciando ainda mais os cidadãos deste complexo sistema.

O imperativo de expansão da democracia participativa alinha-se com uma redefinição global do conceito democrático. Teorias diversas têm procurado libertar a essência democrática da União Europeia, delineando os contornos do alegado défice democrático e propondo possíveis soluções. Entre estas, a teoria da democracia transnacional, intrinsecamente ligada à Iniciativa de Cidadania Europeia, surge como uma perspetiva fundamental. Pioneira por Bohman (2010), progenitor do transnacionalismo, esta teoria demonstra que a legitimidade e as deficiências democráticas da UE decorrem predominantemente de um ponto de vista sociológico, em especial a falta de participação dos cidadãos. Por conseguinte, Bohman sugere uma reformulação da questão como um «défice deliberativo» e não como um défice democrático. 

A teoria da democracia transnacional centra-se numa rede de interações enérgicas transfronteiras destinadas a transformar e exercer o poder além-fronteiras e níveis. Nas palavras de Bohman, «a democracia transfronteiriça significa que as fronteiras não marcam a diferença entre a democracia interna e a não democrática fora da politica, entre aqueles que têm o poder normativo e a liberdade de comunicação para reclamar justiça e aqueles que não o fazem. Não se trata de uma democracia além-fronteiras, mas também além-fronteiras; não uma democracia de uma única comunidade, mas de muitas comunidades diferentes; não de um demos, ainda que multinivelado, mas de muitos demoi».

Desbloquear a democracia transnacional: descodificação do potencial da iniciativa de cidadania europeia

A perspetiva de uma eventual redefinição da democracia na UE orienta a nossa atenção para um instrumento fundamental: a Iniciativa de Cidadania Europeia (ICE). Introduzida em 2011 pelo Tratado de Lisboa, a ICE serve de instrumento de definição da agenda e de mecanismo democrático participativo. Ao contrário das abordagens tradicionais, tem potencial para ultrapassar as fronteiras nacionais, transformando a democracia numa forma participativa transnacional. A Iniciativa de Cidadania Europeia capacita os cidadãos europeus, proporcionando uma plataforma única para propor legislação, promovendo o envolvimento direto com o processo decisório da UE.

Este instrumento inovador permite que milhões de cidadãos de, pelo menos, 7 Estados-Membros diferentes convidem a Comissão Europeia a apresentar uma proposta legislativa sobre uma matéria necessária para efeitos de aplicação dos Tratados. A referência jurídica no direito derivado da UE é o Regulamento (UE) 2019/788 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, sobre a iniciativa de cidadania europeia. O regulamento estabelece requisitos ex ante e a posteriori para apresentar com êxito uma iniciativa. As etapas são resumidas de forma sucinta na imagem que se segue. 

Para uma compreensão mais abrangente dos requisitos e do processo, ver o Regulamento (UE) 2019/788 do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a iniciativa de cidadania europeia.

Ao permitir a partilha de esforços e assinaturas além-fronteiras, a ICE amplifica as vozes individuais, abordando questões comuns que transcendem as fronteiras nacionais. Para além do seu papel legislativo, a ICE contribui para a politização de questões na União Europeia, promovendo o intercâmbio de recursos e dando origem a preocupações dos cidadãos. A ICE serve de catalisador para a participação e o debate públicos, promovendo um discurso comunicativo no âmbito da elaboração das políticas da UE. Incentiva os organizadores a apresentarem racionalizações junto dos Comissários e em audições públicas no Parlamento Europeu, reforçando a transparência e a responsabilização. Através desta abordagem coletiva, uma identidade europeia unificada poderá surgir como uma realidade tangível.

Cortar alguns números: avaliar os progressos e libertar o potencial de melhoria

Ao analisar os dados, é difícil afirmar que a iniciativa de cidadania europeia obteve o reconhecimento que merece. O instrumento tem, até à data, uma ressonância limitada. No entanto, como salientou acertadamente a Greenwood, a avaliação do êxito da ICE deve transcender as métricas empíricas. Em vez disso, deve ser aferida reconhecendo o seu potencial democrático e transnacional. Com base nos conhecimentos da Greenwood, Paola Ladisa sugere que se proceda a uma análise da ICE em três dimensões: 

1. Analisar o seu impacto no alargamento do espetro de temas considerados pelas instituições políticas; 2. Avaliar o seu papel na promoção de debates públicos; 3. Avaliar a presença duradoura da rede transnacional de organizadores e apoiantes ao longo do tempo.

A análise das respostas às 10 ICE apresentadas com êxito em julho de 2023 revela que a Comissão, embora demonstrando um apoio significativo durante as fases iniciais da apresentação, tem prudência na aceitação das propostas dos organizadores. Esta abordagem cautelosa pode resultar da relutância da Comissão em partilhar com os cidadãos os seus poderes exclusivos de iniciativa legislativa. No entanto, esta relutância poderia servir de incentivo à continuação da atividade da rede, mesmo após a resposta da Comissão. O segundo aspeto a salientar diz respeito ao conteúdo e à amplitude dos pedidos dos cidadãos. Em quase todos os casos, estes pedidos introduziram novas perspetivas na agenda da Comissão, com especial destaque para questões relacionadas com a conservação e a sustentabilidade ambientais (1.a dimensão).

Ao criar um discurso público (2.a dimensão), a ICE é promissora, atraindo participantes de um vasto leque de Estados-Membros. Vale a pena salientar o apoio fundamental das organizações não governamentais (ONG), um fator de distinção entre as ICE que atingem com êxito o limiar e as que não o fazem.  Este facto considera a ICE como uma forma potencialmente poderosa de representação de grupos de interesses externos.

A análise das redes duradouras de organizadores e apoiantes (3.a dimensão) revela os esforços de sensibilização em curso e uma potencial base para uma esfera pública europeia. Nomeadamente, os organizadores adotaram campanhas específicas nas redes sociais, dirigidas ao grupo etário dos 21-30 anos, uma população frequentemente envolvida nas redes sociais, o que aponta para uma estratégia vencedora para «aproximar a Europa dos seus cidadãos».

Embora a ICE tenha uma enorme promessa, é crucial reconhecer que, por si só, pode não ser a panaceia para todos os desafios democráticos que a UE enfrenta. A evolução do panorama exige um processo contínuo de avaliação e adaptação para fazer face à natureza dinâmica dos nossos tempos. 

No entanto, esta transformação é uma transformação que pode e deve começar a nível local, impulsionada pelo apoio e pelo interesse dos próprios cidadãos. Quando foi a última vez que exerceu os seus direitos de voto nas eleições nacionais? Como fazer as eleições europeias? Quando foi a última vez que visitou o sítio Web da ICE?