I cittadini catalizzano il cambiamento nel panorama democratico europeo

"L'iniziativa dei cittadini europei segna innegabilmente un passo avanti significativo verso la promozione dell'impegno dei cittadini e la costruzione di un'Unione europea più partecipativa e transnazionale", scrive Paola Ladisa, studentessa e professionista italiana nella sua tesi di master intitolata "L'iniziativa dei cittadini europei: un percorso verso la democrazia transnazionale in Europa?". "Tuttavia", continua, "... diventa evidente che le sfide persistono. Il limitato entusiasmo tra i cittadini e l'approccio prudente della Commissione nell'accogliere pienamente le richieste di ICE sollevano incertezze circa il suo potenziale di fungere da catalizzatore trasformativo per la democrazia transnazionale in Europa."

In questo articolo per il Forum ICE Paola Ladisa riassume le principali argomentazioni della sua ricerca. (nota per il lettore: l'articolo presenta soltanto il punto di vista dell'autore e non può in alcun modo essere interpretato come un riflesso del parere della Commissione). 

I cambiamenti e i progressi nell'ambito del complesso meccanismo dell'UE sono determinati da un processo decisionale tecnocratico complesso e spesso citato. Tuttavia, questo processo ha subito e continua a subire una graduale democratizzazione, favorendo un maggiore coinvolgimento della società civile e dei cittadini europei. Un esempio innovativo di questa evoluzione è l'iniziativa dei cittadini europei, uno strumento di democrazia transnazionale che è il primo del suo genere a livello europeo. L'iniziativa consente a 1 milioni di cittadini di almeno sette Stati membri diversi di proporre un'iniziativa legislativa alla Commissione europea.

Stiamo assistendo a una nuova era di governance guidata dai cittadini nel cuore dell'Europa? L'esplorazione del potenziale e del funzionamento di questo strumento si rivela intridante non solo a causa del suo legame con i dibattiti in corso sull'essenza dell'Unione europea e sul modello democratico più adatto per essa, ma anche perché induce riflessioni approfondite sulle opportunità e i diritti dei cittadini.

Il puzzle democratico dell'Europa: inserire la democrazia nel cuore dell'Europa

L'evoluzione politica in corso dell'Unione europea richiede una maggiore legittimità derivante dalla sua cittadinanza. In risposta a queste esigenze in continua evoluzione, il trattato di Lisbona contiene una sezione dedicata che introduce meccanismi democratici innovativi, che comprendono sia la governance rappresentativa che l'impegno diretto. Ai cittadini europei è concesso l'accesso a una gamma diversificata di strumenti partecipativi che vanno al di là della rappresentanza politica formale. Tali strumenti comprendono strumenti di definizione dell'agenda, in particolare le petizioni al Parlamento europeo e l'iniziativa dei cittadini europei. Inoltre, esistono meccanismi di input nella formazione delle politiche, quali le consultazioni pubbliche, l'accesso ai documenti, le revisioni ex post e le denunce di cattiva amministrazione indirizzate al Mediatore. La Commissione europea coinvolge costantemente i cittadini e le parti interessate nelle consultazioni pubbliche durante l'intero processo di elaborazione delle politiche e di elaborazione della legislazione, attingendo così a preziose informazioni fornite dai gruppi di interesse. Sebbene questo approccio offra alla società civile l'opportunità di influenzare la definizione dell'agenda e di porre interrogativi significativi, non è una manifestazione diretta della "regola del popolo". In particolare, la Commissione mantiene un ampio potere discrezionale nel decidere se dialogare con i gruppi di interesse e la società civile, nonché nel determinare come sfruttare le informazioni acquisite. Inoltre, l'intricità e la natura interconnessa del processo legislativo europeo e della burocrazia contribuiscono ad ampliare il divario, allontanando ulteriormente i cittadini da questo complesso sistema.

L'imperativo di ampliare la democrazia partecipativa è in linea con una ridefinizione globale del concetto democratico. Teorie diverse hanno elargito l'essenza democratica dell'Unione europea, delineando i contorni del presunto deficit democratico e proponendo possibili rimedi. Tra questi, la teoria della democrazia transnazionale, intricabilmente legata all'iniziativa dei cittadini europei, emerge come una prospettiva fondamentale. Pionierata da Bohman (2010), progenitrice del transnazionalismo, questa teoria afferma che la legittimità e le carenze democratiche dell'UE derivano prevalentemente da un punto di vista sociologico, in particolare dalla mancanza di impegno dei cittadini. Di conseguenza, Bohman suggerisce di riformulare la questione come "deficit deliberativo" piuttosto che democratico. 

Il fulcro della teoria della democrazia transnazionale è una rete di forti interazioni transfrontaliere volte a trasformare ed esercitare il potere al di là delle frontiere e dei livelli. Nelle parole proprie di Bohman "La democrazia transfrontaliera significa che le frontiere non segnano la differenza tra la democrazia interna e quella non democratica al di fuori della politica, tra coloro che hanno il potere normativo e la libertà di comunicazione di presentare rivendicazioni alla giustizia e coloro che non lo fanno. Non si tratta di una democrazia al di là delle frontiere, ma al di là delle frontiere; non una democrazia di un'unica comunità, ma molte comunità diverse; non di un demos, ma di molti demoi".

Sbloccare la democrazia transnazionale: decodificare il potenziale dell'iniziativa dei cittadini europei

La prospettiva di una possibile ridefinizione della democrazia nell'UE orienta la nostra attenzione verso uno strumento fondamentale: l'iniziativa dei cittadini europei (ICE). Introdotta nel 2011 dal trattato di Lisbona, l'ICE funge da strumento di definizione dell'agenda e da meccanismo democratico partecipativo. A differenza degli approcci tradizionali, ha il potenziale di superare i confini nazionali, trasformando la democrazia in una forma partecipativa transnazionale. L'iniziativa dei cittadini europei responsabilizza i cittadini europei fornendo una piattaforma unica per proporre atti legislativi, promuovendo l'impegno diretto con il processo decisionale dell'UE.

Questo strumento innovativo consente a 1 milioni di cittadini di almeno 7 Stati membri diversi di invitare la Commissione europea a presentare una proposta legislativa su una questione necessaria ai fini dell'applicazione dei trattati. Il riferimento giuridico nel diritto derivato dell'UE è il regolamento (UE) 2019/788 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, riguardante l'iniziativa dei cittadini europei. Il regolamento stabilisce i requisiti ex ante e post per presentare con successo un'iniziativa. Le fasi sono descritte brevemente nell'immagine che segue. 

Per una comprensione più completa dei requisiti e del processo, cfr. il regolamento (UE) 2019/788 del Parlamento europeo e del Consiglio riguardante l'iniziativa dei cittadini europei.

Consentendo la messa in comune degli sforzi e delle firme a livello transfrontaliero, l'ICE amplifica le singole voci, affrontando questioni comuni che trascendono i confini nazionali. Al di là del suo ruolo legislativo, l'ICE contribuisce alla politicizzazione delle questioni all'interno dell'Unione europea, promuovendo lo scambio di risorse e suscitando le preoccupazioni dei cittadini. L'ICE funge da catalizzatore per l'impegno e il dibattito pubblici, promuovendo un dibattito comunicativo nell'ambito dell'elaborazione delle politiche dell'UE. Incoraggia gli organizzatori a presentare motivazioni dinanzi ai commissari e alle audizioni pubbliche in seno al Parlamento europeo, rafforzando la trasparenza e la responsabilità. Attraverso questo approccio collettivo, un' identità europea unificata potrebbe emergere come una realtà tangibile.

Crollare alcuni numeri: valutare i progressi e liberare il potenziale di miglioramento

Esaminando i dati, è difficile affermare che l'iniziativa dei cittadini europei ha ottenuto il riconoscimento che merita. Finora lo strumento ha avuto una risonanza limitata. Tuttavia, come sottolineato da Greenwood, la valutazione del successo dell'ICE dovrebbe superare le metriche empiriche. Dovrebbe invece essere valutato riconoscendone il potenziale democratico e transnazionale. Basandosi sulle conoscenze di Greenwood, Paola Ladisa suggerisce di procedere a un'analisi dell'ICE su tre dimensioni: 

1. Esaminandone l'impatto sull' ampliamento della gamma di temi presi in considerazione dalle istituzioni politiche; 2. Valutare il suo ruolo nel promuovere le discussioni pubbliche; 3. Valutare la presenza permanente della rete transnazionale di organizzatori e sostenitori nel corso del tempo.

L'analisi delle risposte alle 10 ICE presentate con successo nel luglio 2023 rivela che la Commissione, pur dimostrando un sostegno significativo nelle fasi iniziali della presentazione, esercita cautela nell'accettare le proposte degli organizzatori. Questo approccio prudente può derivare dalla riluttanza della Commissione a condividere con i cittadini i suoi poteri esclusivi di iniziativa legislativa. Tuttavia, tale riluttanza potrebbe fungere da incentivo per il proseguimento dell'attività della rete anche dopo la risposta della Commissione. Il secondo aspetto degno di nota da evidenziare riguarda la sostanza e l'ampiezza delle richieste dei cittadini. In quasi tutti i casi, tali richieste hanno introdotto nuove prospettive nell'agenda della Commissione, con particolare attenzione alle questioni relative alla conservazione e alla sostenibilità dell'ambiente (1a dimensione).

Nel creare un dibattito pubblico (2a dimensione), l'ICE si rivela promettente attirando partecipanti provenienti da un'ampia gamma di Stati membri. Vale la pena sottolineare il sostegno centrale delle organizzazioni non governative (ONG), un fattore di distinzione tra le ICE che raggiungono con successo la soglia e quelle che non lo fanno.  In questo modo l'ICE è una forma potenzialmente potente di lobbying esterna.

L'esame delle reti permanenti di organizzatori e sostenitori (3a dimensione) rivela gli sforzi di sensibilizzazione in corso e una potenziale base per una sfera pubblica europea. In particolare, gli organizzatori hanno adottato campagne mirate sui social media, rivolte alla fascia di età compresa tra i 21 e i 30 anni, un fenomeno demografico spesso impegnato nei social media, che ha ispirato una strategia vincente per "avvicinare l'Europa ai suoi cittadini".

Sebbene l'ICE goda di una promessa immensa, è fondamentale riconoscere che da sola potrebbe non essere la panacea per tutte le sfide democratiche che l'UE si trova ad affrontare. Il panorama in evoluzione richiede un processo continuo di valutazione e adattamento per affrontare la natura dinamica dei nostri tempi. 

Tuttavia, questa trasformazione può e deve iniziare a livello di base, trainata dal sostegno e dall'interesse dei cittadini stessi. Quando ha esercitato il diritto di voto alle elezioni nazionali per l'ultima volta? Come succede alle elezioni europee? Quando ha visitato il sito web dell'ICE per l'ultima volta?