Borgerne som katalysator for ændringer i det europæiske demokratiske landskab

"Det europæiske borgerinitiativ markerer ubestrideligt en betydelig indsats for at fremme borgernes engagement og opbygge en mere deltagelsesbaseret og tværnational Europæisk Union", skriver Paola Ladisa, en italiensk studerende og fagmand, i sin master-afhandling med titlen "Det europæiske borgerinitiativ: en vej mod tværnationalt demokrati i Europa?". "Hun fortsætter imidlertid,"... det bliver klart, at der fortsat er udfordringer. Den begrænsede entusiasme blandt borgerne og Kommissionens forsigtige tilgang til fuldt ud at imødekomme ECI-anmodninger giver anledning til usikkerhed om dets potentiale til at fungere som en transformativ katalysator for tværnationalt demokrati i Europa."

I denne artikel til forummet for det europæiske borgerinitiativ opsummerer Paola Ladisa de vigtigste argumenter i sin forskning. (bemærkning til læseren: artiklen præsenterer kun forfatterens synspunkter og kan på ingen måde anses for at afspejle Kommissionens synspunkter). 

Ændringer og fremskridt inden for EU's indviklede maskineri er drevet af en kompleks og ofte citeret teknokratisk beslutningsproces. Denne proces har imidlertid gennemgået og oplever fortsat en gradvis demokratisering, der fremmer øget inddragelse af civilsamfundet og de europæiske borgere. Et banebrydende eksempel på denne udvikling er det europæiske borgerinitiativ, et tværnationalt demokratiredskab, der står som det første af sin art på europæisk plan. Initiativet giver 1 millioner borgere fra mindst syv forskellige medlemsstater beføjelse til at foreslå Europa-Kommissionen et lovgivningsinitiativ.

Er vi vidne til en ny æra med borgerstyret regeringsførelse i hjertet af Europa? Udforskningen af dette instruments potentiale og funktion viser sig ikke blot at være bekymrende på grund af dets forbindelse til de igangværende debatter om Den Europæiske Unions væsentligste indhold og den mest hensigtsmæssige demokratiske model for den, men også fordi det giver anledning til tænkte overvejelser om borgernes muligheder og rettigheder.

Europas demokratiske puslespil: tilpasning af demokratiet til hjertet af Europa

Den igangværende politiske udvikling i Den Europæiske Union kræver øget legitimitet som følge af dens borgere. Som reaktion på disse skiftende krav indeholder Lissabontraktaten et særligt afsnit, der indfører innovative demokratiske mekanismer, der omfatter både repræsentativ regeringsførelse og direkte engagement. De europæiske borgere får adgang til en bred vifte af deltagelsesværktøjer, der rækker ud over formel politisk repræsentation. Disse værktøjer omfatter instrumenter til fastsættelse af dagsordenen, navnlig andragender til Europa-Parlamentet og det europæiske borgerinitiativ. Desuden er der inputmekanismer i politikudformningen, såsom offentlige høringer, aktindsigt og efterfølgende revisioner og klager over fejl og forsømmelser rettet til Ombudsmanden. Europa-Kommissionen inddrager konsekvent borgere og interessenter i offentlige høringer under hele politikudviklings- og lovgivningsprocessen og udnytter dermed interessegruppernes værdifulde indsigt. Selv om denne tilgang giver civilsamfundet mulighed for at påvirke fastsættelsen af dagsordenen og giver anledning til betydelige spørgsmål, er den ikke et direkte udtrykfor "folkets regler". Kommissionen har navnlig betydelige skønsbeføjelser med hensyn til at beslutte, om den vil samarbejde med interessegrupper og civilsamfundet, og med hensyn til at afgøre, hvordan de indhentede oplysninger skal udnyttes. Dertil kommer, at den europæiske lovgivningsproces og bureaukratiet er intriktet og indbyrdes forbundet med hinanden, bidrager til at øge kløften, hvilket yderligere afstandser borgerne fra dette besværlige system.

Nødvendigheden af at udvide deltagelsesdemokratiet er i overensstemmelse med en global omdefinering af det demokratiske koncept. Forskellige teorier har bestræbt sig på at opløse Den Europæiske Unions demokratiske kerne ved at afgrænse konturerne af det påståede demokratiske underskud og foreslå mulige løsninger. Blandt disse er den tværnationale demokratiteori, der er uløseligt forbundet med det europæiske borgerinitiativ, et centralt perspektiv. Denne teori, som Bohman (2010) er fortaler for transnationalisme, peger på, at EU's legitimitet og demokratiske mangler overvejende skyldes sociologisk, navnlig manglende borgerdeltagelse. Bohman foreslår derfor, at spørgsmålet omformuleres som et "forhandlingsunderskud" snarere end et demokratisk. 

Den tværnationale demokratiteori fokuserer på et netværk af stærke interaktioner på tværs af grænserne med det formål at omdanne og udøve magt på tværs af grænser og niveauer. I Bohmans egne ord "Demokrati på tværs af grænserne betyder, at grænserne ikke markerer forskellen mellem den demokratiske indenfor og den udemokratiske uden for politeten mellem dem, der har normativ magt og kommunikationsfrihed til at fremsætte krav om retfærdighed, og dem, der ikke gør det. Det er ikke et demokrati uden for grænserne, men på tværs af grænserne; ikke et demokrati i et enkelt fællesskab, men mange forskellige samfund; ikke af én demos, uanset hvor multiflydt, men af mange demoi ".

Frigørelse af tværnationalt demokrati: afkodning af det europæiske borgerinitiativs potentiale

Overvejelserne om en mulig omdefinering af demokratiet i EU retter vores opmærksomhed mod et centralt instrument: det europæiske borgerinitiativ (ECI). Det europæiske borgerinitiativ, der blev indført i 2011 med Lissabontraktaten, fungerer både som et redskab til fastlæggelse af dagsordenen og en deltagelsesbaseret demokratisk mekanisme. I modsætning til traditionelle tilgange har det potentiale til at overskride nationale grænser og omdanne demokratiet til en tværnational deltagelsesform. Det europæiske borgerinitiativ styrker de europæiske borgere ved at skabe en unik platform for forslag til lovgivning, der fremmer direkte engagement i EU's beslutningsproces.

Dette innovative værktøj giver 1 millioner borgere fra mindst 7 forskellige medlemsstater mulighed for at opfordre Europa-Kommissionen til at fremsætte et lovgivningsforslag om et spørgsmål, der er nødvendigt for at gennemføre traktaterne. Den retlige reference i den afledte EU-ret er Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/788 af 17. april 2019 om det europæiske borgerinitiativ. Forordningen fastsætter krav om forudgående og efterfølgende indsendelse af et initiativ. Trinnene er kort beskrevet i billedet nedenfor. 

For en mere omfattende forståelse af kravene og processen henvises til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/788 om det europæiske borgerinitiativ.

Ved at gøre det muligt at samle indsatsen og underskrifterne på tværs af grænserne forstærker det europæiske borgerinitiativ individuelle stemmer og behandler fælles spørgsmål, der rækker ud over de nationale grænser. Ud over sin lovgivningsmæssige rolle bidrager det europæiske borgerinitiativ til politiseringen af spørgsmål inden for Den Europæiske Union, fremmer udveksling af ressourcer og giver anledning til bekymring hos borgerne. Det europæiske borgerinitiativ fungerer som katalysator for offentligt engagement og debat og fremmer kommunikativ debat inden for EU's politiske beslutningsproces. Det tilskynder initiativtagerne til at fremlægge rationaler for kommissærerne og ved offentlige høringer i Europa-Parlamentet, hvilket øger gennemsigtigheden og ansvarligheden. Gennem denne kollektive tilgang kan en forenet europæisk identitet vise sig som en håndgribelig realitet.

Klemme nogle tal: vurdering af fremskridt og udnyttelse af potentialet for forbedring

Ved at undersøge dataene er det en udfordring at hævde, at det europæiske borgerinitiativ har opnået den anerkendelse, det fortjener. Instrumentet har hidtil kun fået begrænset resonans. Som Greenwood med rette har påpeget, bør vurderingen af det europæiske borgerinitiativs succes ikke desto mindre gå ud over empiriske parametre. I stedet bør det måles ved at anerkende dets demokratiske og tværnationale potentiale. På grundlag af Greenwood's indsigt foreslår Paola Ladisa at gå videre med en analyse af borgerinitiativet om tre dimensioner: 

1. Undersøgelse af dens indvirkning på en udvidelse af spektret af emner, som de politiske institutioner overvejer 2. Vurdering af dets rolle med hensyn til at fremme offentlige drøftelser 3. Evaluering af den vedvarende tilstedeværelse af det tværnationale netværk af initiativtagere og tilhængere over tid.

En analyse af svarene på de 10 europæiske borgerinitiativer, der blev indsendt pr. juli 2023, viser, at Kommissionen udviser betydelig støtte i de indledende faser af indsendelsen, men udviser forsigtighed med hensyn til at acceptere initiativtagernes forslag. Denne forsigtige tilgang kan skyldes Kommissionens modvilje mod at dele sine eksklusive lovgivningsinitiativbeføjelser med borgerne. Ikke desto mindre kan denne modvilje tjene som et incitament for nettets fortsatte aktivitet, selv efter Kommissionens svar. Det andet bemærkelsesværdige aspekt, der skal fremhæves, vedrører indholdet og bredden af borgernes anmodninger. I næsten alle tilfælde indførte disse anmodninger nye perspektiver på Kommissionens dagsorden med et markant fokus på spørgsmål vedrørende miljøbevarelse og bæredygtighed (1. dimension).

Ved at skabe offentlig debat (2. dimension) er det europæiske borgerinitiativ lovende ved at trække deltagere fra en bred vifte af medlemsstater. Det er værd at bemærke den centrale støtte fra ikkestatslige organisationer (NGO'er), som er en faktor, der skelner mellem europæiske borgerinitiativer, der med succes når tærsklen, og dem, der ikke gør det.  Dette betragter det europæiske borgerinitiativ som en potentielt stærk form for ekstern lobbyvirksomhed.

En undersøgelse af de varige netværk af initiativtagere og tilhængere (3. dimension) afslører igangværende fortalerbestræbelser og et potentielt grundlag for et europæisk offentligt rum. Initiativtagerne har navnlig vedtaget målrettede kampagner på de sociale medierrettet mod aldersgruppen 21-30 år, en befolkningsgruppe, der ofte beskæftiger sig med sociale medier, og som peger på en vinderstrategi forat "bringe Europa tættere på borgerne".

Selv om det europæiske borgerinitiativ har et enormt løfte, er det afgørende at anerkende, at det måske ikke alene er et universalmiddel for alle de demokratiske udfordringer, som EU står over for. Udviklingen i landskabet kræver en løbende evaluerings- og tilpasningsproces for at tage højde for vor tids dynamiske karakter. 

Ikke desto mindre er denne omstilling en omstilling, der kan og skal påbegyndes på græsrodsniveau, og som drives af borgernes egen støtte og interesse. Hvornår udøvede du sidste gang din stemmeret ved nationale valg? Hvad med valget til Europa-Parlamentet? Hvornår besøgte du det europæiske borgerinitiativs websted sidst?