Burgers die een impuls geven aan verandering in het Europese democratische landschap

„Het Europees burgerinitiatief vormt ontegenzeglijk een belangrijke stap in de richting van de bevordering van de betrokkenheid van de burgers en de opbouw van een meer participatieve en transnationale Europese Unie”, schrijft Paola Ladisa, een Italiaanse student en professional in haar masterschrift "The European Citizens ’Initiative: een traject naar transnationale democratie in Europa?”. „Maar”, zo blijft ze: „... het wordt duidelijk dat er nog steeds uitdagingen zijn. Het beperkte enthousiasme onder de burgers en de voorzichtige aanpak van de Commissie om de EBI-verzoeken volledig in te willigen, doen onzekerheid rijzen over het potentieel ervan als transformatieve katalysator voor transnationale democratie in Europa.”

In dit artikel voor het EBI-forum vat Paola Ladisa de belangrijkste argumenten van haar onderzoek samen. (opmerking voor de lezer: het artikel geeft alleen de standpunten van de auteur weer en kan geenszins worden geacht de standpunten van de Commissie weer te geven). 

Veranderingen en vooruitgang binnen de complexe machines van de EU zijn het gevolg van een complex en vaak genoemd technocratisch besluitvormingsproces. Dit proces heeft echter een geleidelijke democratisering doorgemaakt, die een grotere betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de Europese burgers bevordert. Een baanbrekend voorbeeld van deze ontwikkeling is het Europees burgerinitiatief, een transnationaal democratisch instrument dat het eerste in zijn soort is op Europees niveau. Het initiatief geeft 1 miljoen burgers uit ten minste zeven verschillende lidstaten de mogelijkheid om een wetgevingsinitiatief aan de Europese Commissie voor te stellen.

Zien we een nieuw tijdperk van burgergestuurd bestuur in het hart van Europa? De verkenning van het potentieel en de werking van dit instrument is niet alleen verontrustend, omdat het verband houdt met de lopende debatten over de essentie van de Europese Unie en het meest geschikte democratische model daarvoor, maar ook omdat het een doordachte reflectie over de mogelijkheden en rechten van de burgers oplevert.

De democratische puzzel vanEuropa: democratie integreren in het hart van Europa

De huidige politieke ontwikkeling van de Europese Unie vereist een grotere legitimiteit van haar burgers. Om aan deze veranderende eisen tegemoet te komen, bevat het Verdrag van Lissabon een specifiek hoofdstuk waarin innovatieve democratische mechanismen worden geïntroduceerd, die zowel representatief bestuur als rechtstreekse betrokkenheid omvatten. Europese burgers krijgen toegang tot een breed scala aan participatieve instrumenten die verder gaan dan formele politieke vertegenwoordiging. Deze instrumenten omvatten instrumenten voor het bepalen van de agenda, met name verzoekschriften aan het Europees Parlement en het Europees burgerinitiatief. Daarnaast zijn er mechanismen voor input bij de beleidsvorming, zoals openbare raadplegingen, toegang tot documenten en toetsingen achteraf en klachten over wanbeheer die gericht zijn aan de Ombudsman. De Europese Commissie betrekt burgers en belanghebbenden consequent bij openbare raadplegingen tijdens de beleidsontwikkelings- en wetgevingsprocessen, en benut zo waardevolle inzichten van belangengroepen. Hoewel deze aanpak het maatschappelijk middenveld kansen biedt om invloed uit te oefenen op de vaststelling van de agenda en om belangrijke vragen te stellen, gaat het niet om een rechtstreekse uiting van de „regel van het volk”. De Commissie behoudt met name een aanzienlijke discretionaire bevoegdheid om al dan niet contact op te nemen met belangengroepen en het maatschappelijk middenveld, en om te bepalen hoe de verkregen informatie kan worden benut. Bovendien dragen de complexiteit en de onderlinge verwevenheid van het Europese wetgevingsproces en de bureaucratie bij tot een grotere kloof, waardoor de burgers zich verder van dit omslachtige systeem distantiëren.

De noodzaak om de participatieve democratie uit te breiden sluit aan bij een wereldwijde herdefiniëring van het democratische concept. Diverse theorieën hebben getracht de democratische essentie van de Europese Unie te ontkrachten door de contouren van het vermeende democratische tekort af te bakenen en mogelijke oplossingen voor te stellen. De theorie van de transnationale democratie, die nauw verbonden is met het Europees burgerinitiatief, is een belangrijk perspectief. Deze theorie, die een voortrekkersrol speelt bij Bohman (2010), de progenitor van transnationalisme, stelt dat de legitimiteit en de democratische tekortkomingen van de EU voornamelijk voortvloeien uit een sociologisch standpunt, met name het gebrek aan betrokkenheid van de burgers. Bijgevolg stelt Bohman voor de kwestie opnieuw in kaart te brengen als een „overlegtekort” in plaats van als een democratisch tekort. 

In de theorie van de transnationale democratie ligt de nadruk op een netwerk van krachtige grensoverschrijdende interacties die gericht zijn op het transformeren en uitoefenen van macht over grenzen en niveaus heen. In Bohman’s eigen woorden: „Democratie over de grenzen heen betekent dat grenzen niet het verschil markeren tussen de democratische binnen- en de niet-democratische buitenzijde van de politiek, tussen degenen die de normatieve macht en communicatieve vrijheid hebben om aanspraak te maken op het recht en degenen die dat niet doen. Het is geen democratie over de grenzen heen, maar over de grenzen heen; geen democratie van één gemeenschap, maar veel verschillende gemeenschappen; niet van één demos, hoe veelzijdig ook, maar van vele demoi”.

Ontsluiting van transnationale democratie: het potentieel van het Europees burgerinitiatief decoderen

De overweging van een mogelijke herdefiniëring van de democratie in de EU vestigt onze aandacht op een centraal instrument: het Europees burgerinitiatief (EBI). Het EBI, dat in 2011 werd ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon, dient als instrument voor het bepalen van de agenda en als een participatief democratisch mechanisme. In tegenstelling tot traditionele benaderingen kan het de nationale grenzen overschrijden, waardoor de democratie wordt omgevormd tot een transnationale participatieve vorm. Het Europees burgerinitiatief versterkt de Europese burgers door een uniek platform te bieden voor het voorstellen van wetgeving, waardoor de rechtstreekse betrokkenheid bij het besluitvormingsproces van de EU wordt bevorderd.

Dankzij dit innovatieve instrument kunnen 1 miljoen burgers uit ten minste 7 verschillende lidstaten de Europese Commissie verzoeken een wetgevingsvoorstel in te dienen over een aangelegenheid die nodig is voor de uitvoering van de Verdragen. De juridische referentie in afgeleid EU-recht is Verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 over het Europees burgerinitiatief. In de verordening worden vooraf en achteraf vereisten vastgesteld om met succes een initiatief in te dienen. De stappen worden kort beschreven in de afbeelding hieronder. 

Zie Verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad over het Europees burgerinitiatief voor een beter begrip van de vereisten en het proces.

Door de grensoverschrijdende bundeling van inspanningen en handtekeningen mogelijk te maken, versterkt het EBI individuele stemmen door gemeenschappelijke kwesties aan te pakken die de nationale grenzen overschrijden. Naast zijn wetgevende rol draagt het EBI ook bij tot de politisering van kwesties binnen de Europese Unie, bevordert het de uitwisseling van middelen en geeft het aanleiding tot bezorgdheid van de burgers. Het EBI fungeert als katalysator voor publieke betrokkenheid en debat en bevordert het communicatieve discours binnen de beleidsvorming van de EU. Zij moedigt organisatoren aan om bij de commissarissen en bij openbare hoorzittingen in het Europees Parlement rationales voor te leggen en zo de transparantie en de verantwoordingsplicht te vergroten. Door deze collectieve aanpak zou een eengemaakte Europese identiteit een tastbare realiteit kunnen worden.

Een aantal getallen kneuzen: beoordeling van de vooruitgang en benutting van het verbeteringspotentieel

Bij het bestuderen van de gegevens is het moeilijk te beweren dat het Europees burgerinitiatief de erkenning heeft gekregen die het verdient. Het instrument heeft tot op heden een beperkte weerklank. Zoals Greenwood terecht heeft opgemerkt, moet de beoordeling van het succes van het EBI echter verder gaan dan empirische maatstaven. In plaats daarvan moet het democratische en transnationale potentieel ervan worden erkend. Op basis van de inzichten van Greenwood stelt Paola Ladisa voor het EBI te analyseren op drie dimensies: 

1. Het onderzoeken van de impact ervan op de verbreding van het spectrum van onderwerpen die door de politieke instellingen in overweging worden genomen; 2. Het beoordelen van haar rol bij het bevorderen van publieke discussies; 3. Evaluatie van de blijvende aanwezigheid van het transnationale netwerk van organisatoren en supporters in de loop der tijd.

Uit het analyseren van de antwoorden op de 10 EBI’s die in juli 2023 met succes zijn ingediend, blijkt dat de Commissie, hoewel zij tijdens de eerste fasen van de indiening aanzienlijke steun heeft getoond, voorzichtig is bij het aanvaarden van de voorstellen van de organisatoren. Deze voorzichtige aanpak kan voortvloeien uit de terughoudendheid van de Commissie om haar exclusieve bevoegdheden voor wetgevingsinitiatieven met de burgers te delen. Niettemin zou deze terughoudendheid een stimulans kunnen zijn voor de voortzetting van de activiteiten van het netwerk, zelfs na het antwoord van de Commissie. Het tweede opmerkelijke aspect dat moet worden belicht, heeft betrekking op de inhoud en de omvang van de verzoeken van burgers. In bijna alle gevallen introduceerden deze verzoeken nieuwe perspectieven op de agenda van de Commissie, met een uitgesproken focus op kwesties die verband houden met milieubehoud en -duurzaamheid (1e dimensie).

Bij het creëren van een openbaar debat (2e dimensie) blijkt het EBI veelbelovend te zijn door deelnemers uit een breed scala aan lidstaten te trekken. Er moet worden gewezen op de centrale steun van niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), een onderscheidende factor tussen EBI’s die de drempel met succes bereiken en die welke dat niet doen.  Hierdoor wordt het EBI beschouwd als een potentieel krachtige vorm van lobbyactiviteiten buiten.

Uit het onderzoek van de duurzame netwerken van organisatoren en supporters (3e dimensie) blijkt dat er nog steeds pleitbezorger is en een mogelijke basis is voor een Europese publieke ruimte. De organisatoren hebben met name gerichte socialemediacampagnes opgezet die gericht zijn op de leeftijdsgroep van 21-30 jaar, een demografie die vaak betrokken is bij sociale media en die een winnende strategie in de wegstaan om Europa dichter bij de burgerste brengen.

Hoewel het EBI een enorme belofte heeft, is het van cruciaal belang te erkennen dat het op zich misschien niet het wondermiddel is voor alle democratische uitdagingen waarmee de EU wordt geconfronteerd. Het veranderende landschap vereist een continu proces van evaluatie en aanpassing om de dynamische aard van onze tijd aan te pakken. 

Deze transformatie kan en moet echter beginnen op lokaal niveau, met steun en belangstelling van de burgers zelf. Wanneer was de laatste keer dat u uw stemrecht uitoefende bij nationale verkiezingen? Hoe zit het met de Europese verkiezingen? Wanneer heeft u de EBI-website voor het laatst bezocht?