Riikidevahelised referendumid Euroopa Liidus

Pool sajandit kestnud 62. korda saavad Euroopa riigi valijad 27. septembril võimaluse otsustada Euroopa küsimuse üle hääletuskastis. Sellised rahvahääletused on siiski endiselt väga suured riikide asjad ega kompenseeri rahvahääletuste puudumist kogu ELi tasandil, kirjutab hiljuti avaldatud Euroopa demokraatiapassiautor Bruno Kaufmann.   

27. septembril Šveitsis toimunud hääletusele Euroopa Liiduga töökokkuleppe üle eelnevad pildid on tavalised. Kampaaniaplakatitel on kujutatud ELi tähti sisaldava vööga töötava mehe joonis, mille suur allosa on Šveitsi punavalge kaart. Selle vaatenurgaga soovivad „mõõduka sisserände“ kodanikualgatuse aluseks olevad poliitilised jõud rõhutada survet, mis tuleneb vaba liikumist käsitlevatest kokkulepetest, milles Šveits ja Euroopa Liit rohkem kui 20 aastat tagasi kokku leppisid.

Sellest ajast alates on kõnealuse vaba liikumise korra eri aspektide üle peetud poliitilisi arutelusid nii parlamentides kui ka inimeste seas. Kui koguni 67,5 % Šveitsi valijatest kiitis esialgse kokkuleppe heaks, siis mitu korda – eelkõige Kesk-Euroopa uute liikmesriikide puhul – saavutas „00. aastatel“ veel 4 rahvahääletusel 53–59 % positiivse enamuse. Nende vabaduste piiramiseks korraldatud kodanikualgatus (nn massilise sisserände algatus) sai 2014. aastal võidu, mis tõi kaasa rea peenhäälestamist Euroopa Liidu ja kolmanda riigi Šveitsi vahel, sealhulgas eelseisval hääletusel 27. septembril.

„Šveits on väga eurooplane ja Euroopa on muutunud palju rohkem Šveitsiks“

„Ükski teine Euroopa riik ei paku nii palju vahendeid ja menetlusi kodanike otseseks kaasamiseks otsustusprotsessi nagu Šveits,“ ütleb Budapesti Andrassy ülikooli politoloogia professor Zoltan Pallinger. Koos kolleegidega kogu Euroopast on ta andnud oma panuse Euroopa Parlamendi tellitud põhjalikusse aruandesse, milles hinnatakse otsedemokraatia kasutamist ja tulevikku Euroopas ja Euroopas: „Kuid Euroopa küsimustes on Šveits väga euroopalik – ja Euroopa on muutunud palju rohkem Šveitsiks“, märgib Pallinger, et alates 1972. aastast on peaaegu 30 riigis rahvahääletus Euroopa integratsiooni küsimustes olnud üleriigiline.  

Tänase Euroopa Liidu (mis sai nime 1992. aastal) eelkäija oli Euroopa Söe- ja Teraseühendus (asutatud 1952. aastal), mis arenes 1957. aastal Euroopa Majandusühenduseks. Sajandi esimesel poolel paljude sõdadeni viinud rahvastevaheliste konfliktide ületamise protsessi algatajad ei soovinud kodanike otsest kaasamist otsustusprotsessi. Nende projekt oli suunatud mineviku natsionalistliku vägivalla vastu, millele sõjajärgsed eurooplased olid headel põhjustel väga õiguspärased. Kuid 1960. aastate alguses hakkas Prantsusmaa president Charles de Gaulle mõistma, et igasugune edasine integratsioon Euroopa tasandil nõuab kodanike otsest heakskiitu:

„Euroopa sünnib päeval, mil eri rahvad otsustavad põhimõtteliselt liituda. See nõuab rahvahääletust,“ teatas Gaulle de Gaulle.

Põhiseadusest tulenev nõue või lihtsalt asjakohane

Sellest tulenevalt korraldati 23. aprillil 1972 esimene üleriigiline Euroopa-teemaline referendum Prantsusmaal. Samal aastal võisid ka Iirimaa, Norra, Taani ja Šveits anda Euroopa küsimuses oma otsese sõnaõiguse. Pärast Euroopa avamist kaasaegsele otsedemokraatiale sai rohkem inimesi võimaluse saada otsustajateks: „Me oleme näinud Euroopa referendumite eri liike ja loogikat,“ ütleb Zürichi Ülikooli teadur Fernando Mendez, kes on üks Euroopa Komisjoni referendumi uuringu kaasautoreid: „Paljud hääletussedelid on põhiseaduslikult nõutavad, näiteks Iirimaal, samas kui teised on lihtsalt sobivad, näiteks kui riik soovib saada liidu liikmeks“. Fernandez ütleb, et muud hääletusprotsessid, mille algatab vähemus kodanikualgatuse kaudu või surve all valitsuse poolt, nagu Ühendkuningriigi peaministri David Cameroni otsuse puhul korraldada nõuandev Brexiti-plebiscite, on palju keerulisemad, sest „tagajärjed võivad olla avatud erinevatele poliitilistele tõlgendustele“.

Ajalooliselt on enamik – umbes kaks kolmandikku – üleriigilistest Euroopa-teemalistest referendumitest heaks kiitnud kavandatud integratsioonimeetmed. „Oleme leidnud vähemalt kolm suurt eelist, mis tulenevad sellest, et kodanikud vastutavad Euroopas,“ ütleb Baseli ülikooli poliitilise majanduse professor Alois Stutzer: „Euroopa projekt on legitiimne, integratsioonitee on kooskõlas inimeste eelistustega ning kaasatud kodanikud saavad sellest teemast teadlikuks,“ väidab Stutzer, kelle uuringud on näidanud, et teatavates Euroopa küsimustes on keskmine Šveits olnud paremini informeeritud kui Saksamaa Liidupäeva keskmine liige. Nagu paljud teised Euroopa asjade teadlased, tervitaks Stutzer üleeuroopalise referendumi korraldamist:

„Selline riikidevaheline rahvahääletus tugevdaks selgelt Euroopa Liitu ja võimaldaks tal tulla toime suurte ülemaailmsete probleemidega.“

Nagu märkis Iirimaa ELi korrespondent Dan O’Brien, „sisaldab ELi integratsiooni tehnokraatlikesse masinatesse inimdraama doos“.

Euroopa tulevik ja tänapäevane otsedemokraatia

Septembril toimunud 62. üleriigiline rahvahääletus Euroopa teemal toimub järjekordsel Euroopa ajaloo ristumiskohas: Sel aastal loodab 27 liikmesriigi blokk viia lõpule sageli valusa protsessi Brexiti lõpuleviimiseks ja alustada Euroopa tulevikku käsitlevat konverentsi, mis on esimene põhiseaduse läbivaatamise kohtumine pärast 2002.–2003. aasta Euroopa tuleviku konventi.

„Soovime julgustada kodanikke selles protsessis aktiivselt osalema“,

Horvaatia Euroopa asjade riigisekretär Andreja Metelko-Zgombić ütles sel suvel. Kuid hoolimata nii normatiivsest kui ka empiirilisest alusest kasutada referendumiprotsessi Euroopa poliitikas, on paljud juhtivad poliitikud – peamiselt pikka aega domineerivad poliitilised laagrid, sotsiaalsed demokraadid ja konservandid – ikka veel skeptilised, kui nad soovivad jagada Euroopas võimu oma valijatega.

Kakskümmend aastat tagasi arutati Euroopa tuleviku konvendil, mis ise oli rahvahääletuse tulemus – Iirimaa „ei“ Nice’i lepingu kohta, tervet rida algatus- ja referendumivahendeid, mis tuleb kasutusele võtta ELi tasandil. Lõpuks hääletas konvendi liikmete enamus nende reformide poolt, samal ajal kui konvendi esimees – endine Prantsusmaa president Giscard D’Estaing – liikmesriikide valitsuste väravavalvurina – tegi selle sammu. Selle asemel pakkus ta välja üleeuroopalise kodanikualgatuse protsessi, mis pakuks miljonile kodanikule vähemalt seitsmest liikmesriigist võimalust esitada Euroopa Komisjonile seadusandlikke ettepanekuid. See on esimene samm riikidevahelise otsedemokraatia suunas, nagu seda kirjeldab Soome Turu Ülikooli politoloogia professor Maja Setäla. Alates selle loomisest 2012. aastal on käivitatud umbes sada Euroopa kodanikualgatust. Viimane, nn õigus ravile, tegeleb praeguse COVID-19 kriisiga, samas kui üks esimesi selliseid ettepanekuid palus Euroopa Komisjonil lõpetada vaba liikumine Šveitsiga, mille üle Šveits saab nüüd ise otsustada septembri lõpus.