Argumentos para la celebración de referendos transnacionales en la Unión Europea

Por 62ª vez en medio siglo, los votantes de un país de Europa tienen la oportunidad, el 27 de septiembre, de decidir un asunto europeo en la urna. Sin embargo, estos referendos siguen siendo muchos asuntos nacionales y no compensan la falta de votos populares a escala de la UE, escribe Bruno Kaufmann, autor del pasaporte europeo para la democracia recientemente publicado.   

Las imágenes previas a la votación del 27 de septiembre en Suiza sobre un acuerdo laboral con la Unión Europea son tan crudas como es habitual. Los carteles de campaña muestran el dibujo de un hombre de trabajo con un cinturón que contiene estrellas de la UE aplastando con su parte superior el mapa rojo y blanco de Suiza. Con esta visión, las fuerzas políticas que subyacen a la iniciativa ciudadana para una «inmigración moderada» quieren subrayar la presión de los acuerdos sobre la libre circulación, que Suiza y la Unión Europea acordaron hace más de 20 años.

Desde entonces, varios aspectos de este régimen de libre circulación han sido objeto de debates políticos, tanto en los parlamentos como entre los ciudadanos. Aunque hasta el 67,5 % de los votantes suizos aprobaron el acuerdo inicial, varias ampliaciones, especialmente a los nuevos Estados miembros de Europa Central, obtuvieron mayorías positivas de entre el 53 % y el 59 % en otros cuatro votos populares durante la década de los 00. Sin embargo, una iniciativa ciudadana para limitar estas libertades («iniciativa sobre inmigración masiva») adoptó una victoria detenida en 2014, lo que desencadenó una serie de ajustes en las delicadas divergencias entre la Unión Europea y Suiza, un Estado no miembro, incluida la próxima votación del 27 de septiembre.

«Suiza es muy europea y Europa se ha convertido en mucho más suiza»

«Ningún otro país de Europa ofrece tantas herramientas y procedimientos de participación directa de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones como Suiza», afirma Zoltan Pallinger, profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Andrassy de Budapest. Junto con colegas de toda Europa, ha contribuido a un informe exhaustivo encargado por el Parlamento Europeo en el que se evalúa el uso y el futuro de la democracia directa en Europa y sobre: «Pero, por lo que se refiere a las cuestiones europeas, Suiza es muy europea, y Europa se ha convertido en mucho más suiza», comenta Pallinger, refiriéndose al hecho de que casi 30 países han celebrado votos populares a escala nacional sobre cuestiones de integración europea desde 1972.  

El precursor de la actual Unión Europea (que recibió su nombre en 1992) fue la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (creada en 1952) que se desarrolló (en 1957) en la Comunidad Económica Europea. Los padres fundadores de este proceso para superar los conflictos entre naciones que dieron lugar a numerosas guerras en la primera mitad del siglo 20 no se asemejaron a la idea de incluir directamente a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Su proyecto estaba dirigido contra la violencia nacionalista del pasado, algo que, por buenas razones, gozaba de gran legitimidad entre los europeos de posguerra. Sin embargo, a principios de la década de 1960, el presidente francés Charles de Gaulle empezó a entender que cualquier mayor integración a nivel europeo requeriría la aprobación directa de los ciudadanos:

«Europa nacerá el día en que los diferentes pueblos decidan fundamentalmente unirse. Esto requerirá referendos», declaró de Gaulle.

Exigida constitucionalmente — o simplemente adecuado

En consecuencia, fue Francia donde se organizó el primer referéndum de ámbito nacional sobre Europa el 23 de abril de 1972. Ese mismo año, también los irlandeses, noruegos, daneses y suizos podrían expresar su opinión directa sobre una cuestión europea. Después de esa apertura europea a la democracia directa moderna, más personas tuvieron la oportunidad de convertirse en responsables de la toma de decisiones: «Hemos visto diferentes tipos y lógica de los referendos europeos», afirma el investigador universitario de Zúrich Fernando Mendez, uno de los coautores del estudio del referéndum de la Comisión Europea: «Muchas votaciones son necesarias constitucionalmente, como por ejemplo en Irlanda, mientras que otras son simplemente adecuadas, por ejemplo, cuando un país desea convertirse en miembro de la Unión». Otros procesos de votación, impulsados por una minoría a través de una iniciativa ciudadana o por un gobierno bajo presión — como en el caso de la decisión del primer ministro británico, David Cameron, de celebrar un «Brexit-plebiscite» consultivo-, «son mucho más difíciles», afirma Fernández, ya que «las consecuencias pueden estar abiertas a diversas interpretaciones políticas».

Históricamente, la mayoría, alrededor de dos tercios, de los referendos nacionales sobre Europa han aprobado las medidas de integración propuestas. «Hemos encontrado al menos tres grandes ventajas de que los ciudadanos estén a cargo de Europa», afirma Alois Stutzer, profesor de economía política de la Universidad de Basilea: «El proyecto europeo adquiere legitimidad, el camino de la integración está en consonancia con las preferencias de las personas y los ciudadanos implicados se conocen sobre la cuestión», afirma Stutzer, cuyos estudios han demostrado que, en determinados asuntos europeos, un suizo medio ha sido mejor informado que un miembro medio del Bundestag alemán. Como muchos otros académicos de asuntos europeos, Stutzer acogería con satisfacción el establecimiento de un referéndum paneuropeo:

«Este proceso de votación popular transnacional reforzaría claramente a la Unión Europea y la haría más capaz de hacer frente a los grandes retos mundiales».

Como señaló el corresponsal irlandés de la UE, Dan O’ Brien, «inyectar una dosis de drama humano en la maquinaria tecnocrática de integración en la UE».

El futuro de Europa y la democracia directa moderna

El 62.º referéndum a escala nacional sobre una cuestión europea, celebrado el 27 de septiembre, se enmarca en otra encrucijada de la historia europea: Este año, el bloque de 27 Estados miembros espera concluir el proceso, a menudo doloroso, para llevar a cabo el Brexit e iniciar la «Conferencia sobre el Futuro de Europa», la primera revisión constitucional que se ha reunido desde la Convención sobre el Futuro de Europa 2002-2003.

«Queremos fomentar la participación activa de los ciudadanos en este proceso»,

dijo Andreja Metelko-Zgombić, secretaria de Estado croata de Asuntos Europeos, a principios de este verano. Sin embargo, a pesar de los argumentos tanto normativos como empíricos para utilizar el proceso de referéndum en la política europea, muchos políticos destacados — principalmente entre los campos políticos dominantes desde hace tiempo, los socialdemócratas y conservantes- siguen siendo muy escépticos a la hora de compartir el poder sobre Europa con sus votantes.

Hace dos décadas, en la Convención sobre el Futuro de Europa, que fue la consecuencia de un voto popular, el «no» irlandés sobre el Tratado de Niza debatió un conjunto completo de instrumentos de iniciativa y referéndum que debían introducirse a escala de la UE. En última instancia, los miembros de la Convención votaron a favor de estas reformas, mientras que el presidente de la Convención — el antiguo presidente francés Giscard D’Estaing, como guardián de los gobiernos de los Estados miembros- vetó esta iniciativa. En su lugar, ofreció el establecimiento de un proceso paneuropeo de iniciativa ciudadana, ofreciendo a un millón de ciudadanos de al menos siete Estados miembros diferentes la posibilidad de presentar propuestas legislativas a la Comisión Europea, un «primer paso adelante hacia la democracia transnacional directa», como lo describe Maja Setäla, profesora de Ciencias Políticas de la Universidad de Turku (Finlandia). Desde su creación en 2012 se han puesto en marcha cerca de cien iniciativas ciudadanas europeas. La última, denominada « Derecho a la Cura», se ocupa de la actual crisis de la COVID-19, mientras que una de las primeras propuestas de este tipo pidió a la Comisión Europea que pusiera fin a la libre circulación con Suiza, algo que ahora puede decidir el propio Suiza a finales de septiembre.