De argumenten voor transnationale referenda in de Europese Unie

Voor de 62e keer in een halve eeuw krijgen kiezers in een land in Europa op 27 september de gelegenheid om in de stembus te beslissen over een Europese kwestie. Dergelijke referenda zijn echter nog steeds erg nationale aangelegenheden en compenseren het gebrek aan stemmen onder de bevolking op de hele EU niet, zo schrijft Bruno Kaufmann, auteur van het onlangs gepubliceerde Europees democratiepaspoort.   

De beelden vóór de stemming in Zwitserland van 27 september over een arbeidsakkoord met de Europese Unie zijn even ruw als gebruikelijk. De campagneposters tonen de tekening van een werkman met een gordel met EU-sterren die met zijn grote onderkant de rode witte kaart van Zwitserland verplettert. Met dit beeld willen de politieke krachten achter het burgerinitiatief voor een „gematigde immigratie” de nadruk leggen op de druk die voortvloeit uit de overeenkomsten inzake vrij verkeer, waarover Zwitserland en de Europese Unie meer dan 20 jaar geleden overeenstemming hebben bereikt.

Sindsdien zijn verschillende aspecten van deze regeling voor vrij verkeer aan politieke debatten onderworpen, zowel in parlementen als tussen mensen. Terwijl maar liefst 67,5 % van de Zwitserse kiezers de oorspronkelijke overeenkomst goedkeurde, zorgden verschillende uitbreidingen — met name voor de nieuwe lidstaten in Midden-Europa — voor een positieve meerderheid van 53-59 % in nog eens vier populaire stemmen in de jaren ’00. Een burgerinitiatief om deze vrijheden in te perken („initiatief inzake massa-immigratie”) heeft in 2014 echter een „wafer-thin” -overwinning opgeleverd, waardoor de delicate omleiding tussen de Europese Unie en Zwitserland, een derde land, met inbegrip van de komende stemming op 27 september, is verfijnd.

„Zwitserland is heel Europees — en Europa is veel meer Zwitsers geworden”

„Geen enkel ander land in Europa biedt zoveel instrumenten en procedures voor rechtstreekse betrokkenheid van de burgers bij het besluitvormingsproces als Zwitserland”, aldus Zoltan Pallinger, hoogleraar politieke wetenschappen aan de Andrassy-universiteit in Boedapest. Samen met collega’s uit heel Europa heeft hij bijgedragen aan een uitgebreid verslag in opdracht van het Europees Parlement waarin het gebruik en de toekomst van directe democratie in en over Europa worden beoordeeld: „Maar wat Europese kwesties betreft, is Zwitserland heel Europees — en Europa is veel meer Zwitsers geworden”, aldus Pallinger, waarin wordt verwezen naar het feit dat bijna 30 landen sinds 1972 nationale stemmen hebben gehouden over kwesties in verband met de Europese integratie.  

De voorloper van de huidige Europese Unie (die in 1992 haar naam kreeg) was de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (opgericht in 1952), die zich (in 1957) ontwikkelde tot de Europese Economische Gemeenschap. De grondleggers van dit proces om de conflicten tussen naties te overwinnen die in de eerste helft van de 20e eeuw tot vele oorlogen hebben geleid, waren niet het idee om burgers rechtstreeks in het besluitvormingsproces te betrekken. Hun project was gericht tegen het nationalistische geweld uit het verleden, dat om goede redenen een grote legitimiteit genoot onder de naoorlogse Europeanen. In het begin van de jaren 1960 begon de Franse president Charles de Gaulle echter te begrijpen dat verdere integratie op Europees niveau rechtstreekse goedkeuring van de burgers zou vereisen:

„Europa wordt geboren op de dag waarop de verschillende volkeren er fundamenteel toe besluiten toe te treden. Hiervoor zijn referenda nodig ", verklaarde de Gaulle.

Constitutioneel vereist — of eenvoudigweg passend

Bijgevolg werd op 23 april 1972 het eerste landelijke referendum over Europa georganiseerd in Frankrijk. In datzelfde jaar kunnen ook het Iers, het Noors, het Deens en het Zwitsers zich rechtstreeks uitspreken over een Europese kwestie. Na die Europese openstelling voor een moderne directe democratie kregen meer mensen de kans om besluitvormers te worden: „We hebben verschillende soorten en logics van Europese referenda gezien”, aldus Fernando Mendez, universitair onderzoeker Zürich, een van de coauteurs van de referendumstudie van de Europese Commissie: „Veel stemmingen zijn grondwettelijk vereist, zoals bijvoorbeeld in Ierland, terwijl andere gewoon geschikt zijn, bijvoorbeeld wanneer een land lid wil worden van de Unie”. Andere stemprocedures, die in gang worden gezet door een minderheid via een burgerinitiatief of door een regering die onder druk staat — zoals in het geval van het besluit van de Britse premier David Cameron om een adviserende Brexit-plebiscite te houden — zijn „veel moeilijker”, aldus Fernandez, omdat „de gevolgen vatbaar kunnen zijn voor verschillende politieke interpretaties”.

Historisch gezien heeft de meerderheid — ongeveer twee derde — van de landelijke referenda over Europa de voorgestelde integratiestappen goedgekeurd. „We hebben ten minste drie grote voordelen gevonden van de burgers die verantwoordelijk zijn voor Europa”, zegt Alois Stutzer, hoogleraar politieke economie aan de Bazelse Universiteit: „Het Europese project wint legitimiteit, de weg naar integratie is in overeenstemming met de voorkeuren van de bevolking en de betrokken burgers worden op de hoogte van deze kwestie”, aldus Stutzer, wiens onderzoek heeft aangetoond dat over bepaalde Europese kwesties een gemiddeld Zwitsers beter geïnformeerd is dan een gemiddeld lid van de Duitse Bondsdag. Net als vele andere geleerden van Europese aangelegenheden zou Stutzer de instelling van een pan-Europees referendum verwelkomen:

„Een dergelijk transnationaal volksstemproces zou de Europese Unie duidelijk versterken en beter in staat stellen de grote mondiale uitdagingen aan te gaan.”

Zoals de Ierse EU-correspondent Dan O’Brien opmerkte, „injecteer een dosis menselijk drama in de technisch-cratische machine van de integratie in de EU”.

De toekomst van Europa — en moderne directe democratie

Het 62e landelijke referendum over een Europese kwestie op 27 september vindt plaats op een ander kruispunt van de Europese geschiedenis: Dit jaar hoopt het landenblok van 27 lidstaten het vaak pijnlijke proces voor de brexit af te ronden en de „Conferentie over de toekomst van Europa”, de eerste grondwetsherziening sinds de Conventie over de toekomst van Europa 2002-2003, van start te laten gaan.

„Wij willen de actieve deelname van burgers aan dit proces aanmoedigen”,

eerder deze zomer zei Andreja Metelko-Zgombić, Kroatisch staatssecretaris voor Europese Zaken. Ondanks zowel de normatieve als de empirische argumenten voor het gebruik van het referendumproces in de Europese politiek, zijn veel vooraanstaande politici — voornamelijk in de politieke kampen, de sociale democraten en de conservatieven — nog steeds zeer sceptisch als het gaat om het delen van de macht over Europa met hun kiezers.

Twee decennia geleden besprak de Ierse „nee” over het Verdrag van Nice in de Conventie over de toekomst van Europa — die zelf het gevolg was van een volksstemming — een hele reeks initiatief- en referenduminstrumenten die op EU-niveau moesten worden ingevoerd. De meerderheid van de Conventieleden stemde uiteindelijk voor deze hervormingen, terwijl de voorzitter van de Conventie — voormalig Frans president Giscard D’Estaing, als poortwachter voor de regeringen van de lidstaten — tegen deze stap een veto uitsprak. In plaats daarvan bood hij de instelling aan van een pan-Europees burgerinitiatief, dat een miljoen burgers uit ten minste zeven verschillende lidstaten de mogelijkheid bood om wetgevingsvoorstellen in te dienen bij de Europese Commissie — een „eerste babystap naar transnationale directe democratie”, zoals Maja Setäla, hoogleraar politieke wetenschappen aan de universiteit van Turku in Finland, beschrijft. Sinds de oprichting ervan in 2012 zijn ongeveer honderd Europese burgerinitiatieven gelanceerd. De meest recente, getiteld „ Recht op behandeling”, gaat over de huidige COVID-19-crisis, terwijl de Europese Commissie in een van de eerste van dergelijke voorstellen werd verzocht een einde te maken aan het vrije verkeer met Zwitserland — iets wat Zwitserland nu zelf eind september kan beslissen.