Sagen om tværnationale folkeafstemninger i Den Europæiske Union

For det 62. år i et halvt århundrede får vælgerne i et land i Europa den 27. september mulighed for at træffe afgørelse om et europæisk spørgsmål ved stemmeurnen. Sådanne folkeafstemninger er imidlertid stadig meget nationale anliggender og kompenserer ikke for manglen på folkeafstemninger på EU-plan, skriver Bruno Kaufmann, forfatter til det nyligt offentliggjorte europæiske demokratipas.   

Billedet forud for afstemningen den 27. september i Schweiz om en arbejdsaftale med Den Europæiske Union er så groft som sædvanlig. Kampagneplakaterne viser tegningen af en arbejdende mand med et bælte med EU-stjerner, der knuses med hans store bund på det røde hvide kort over Schweiz. Med dette billede ønsker de politiske kræfter bag borgerinitiativet om "moderat indvandring" at understrege presset fra aftalerne om fri bevægelighed, som Schweiz og Den Europæiske Union nåede til enighed om for mere end 20 år siden.

Siden da har forskellige aspekter af denne ordning for fri bevægelighed været genstand for politiske debatter — både i parlamenterne og blandt borgerne. Mens op til 67,5 % af de schweiziske vælgere godkendte den oprindelige aftale, opnåede flere forlængelser — navnlig til de nye medlemsstater i Centraleuropa — et positivt flertal på 53-59 % ud af yderligere fire folkelige stemmer i 00'erne. Et borgerinitiativ, der har til formål at begrænse disse friheder ("initiativet vedrørende masseindvandring"), tog imidlertid en wafer-tynd sejr i 2014 og udløste en række finjusteringer af de ømtålelige forskelle mellem Den Europæiske Union og Schweiz, der er et tredjeland, herunder den kommende afstemning den 27. september.

"Schweiz er meget europæisk — og Europa er blevet langt mere schweizisk"

"Intet andet land i Europa tilbyder så mange værktøjer og procedurer til direkte inddragelse af borgerne i beslutningsprocessen som Schweiz", siger Zoltan Pallinger, professor i statskundskab ved Andrassy Universitet i Budapest. Sammen med kolleger fra hele Europa har han bidraget til en omfattende rapport bestilt af Europa-Parlamentet med en vurdering af brugen af og fremtiden for direkte demokrati i og om Europa: "Men når det drejer sig om europæiske spørgsmål, er Schweiz meget europæisk — og Europa er blevet langt mere schweizisk", kommenterer Pallinger og henviser til, at næsten 30 lande har afholdt folkelige afstemninger på nationalt plan om europæiske integrationsspørgsmål siden 1972.  

Forløberen for den nuværende Europæiske Union (som fik sit navn i 1992) var Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (oprettet i 1952), som (i 1957) udviklede sig til Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Grundlæggerne af denne proces for at overvinde de konflikter mellem nationer, der førte til mange krige i første halvdel af det 20. århundrede, kunne ikke lide idéen om at inddrage borgerne direkte i beslutningsprocessen. Deres projekt var rettet mod den nationalistiske vold fra fortiden, hvilket af gode grunde havde stor legitimitet blandt europæerne efter krigen. I begyndelsen af 1960'erne begyndte den franske præsident Charles de Gaulle imidlertid at forstå, at enhver yderligere integration på europæisk plan ville kræve direkte godkendelse fra borgerne:

"Europa vil blive født på den dag, hvor de forskellige befolkninger grundlæggende beslutter sig for at tilslutte sig. Dette vil kræve folkeafstemninger ", erklærede de Gaulle.

Forfatningsmæssigt påkrævet — eller ganske enkelt passende

Det var derfor Frankrig, hvor den første landsdækkende folkeafstemning om Europa blev afholdt den 23. april 1972. Samme år kunne også Irland, Norge, Danmark og Schweiz få direkte indflydelse på et europæisk spørgsmål. Efter denne europæiske åbning over for moderne direkte demokrati fik flere mennesker mulighed for at blive beslutningstagere: "Vi har set forskellige typer og logiske aspekter af europæiske folkeafstemninger", siger Zürich University forsker Fernando Mendez, en af medforfatterne til Europa-Kommissionens folkeafstemningsundersøgelse: "Mange stemmesedler er påkrævet i henhold til forfatningen, f.eks. i Irland, mens andre ganske enkelt er hensigtsmæssige, f.eks. når et land ønsker at blive medlem af Unionen". Andre afstemningsprocesser, der udløses af et mindretal gennem et borgerinitiativ eller af regeringen under pres — som i tilfældet med den britiske premierminister David Camerons beslutning om at afholde et rådgivende Brexit-plebiscit — "er meget mere besværlige", siger Fernandez, da "konsekvenserne kan være åbne for forskellige politiske fortolkninger".

Historisk set har flertallet — ca. to tredjedele — af landsdækkende folkeafstemninger om Europa godkendt de foreslåede integrationstrin. "Vi har fundet mindst tre store fordele ved at have borgerne med ansvar for Europa", siger Alois Stutzer, professor i politisk økonomi ved Basel-universitetet: "Det europæiske projekt får legitimitet, integrationsvejen er i overensstemmelse med befolkningens præferencer, og de involverede borgere får viden om emnet", hævder Stutzer, hvis forskning har vist, at et gennemsnitligt schweizisk land har været bedre informeret om visse europæiske spørgsmål end et gennemsnitligt medlem af den tyske Forbundsdag. Som mange andre forskere i europæiske anliggender ser Stutzer gerne, at der afholdes en fælleseuropæisk folkeafstemning:

"En sådan tværnational folkeafstemning vil klart styrke Den Europæiske Union og gøre den bedre i stand til at håndtere de store globale udfordringer."

Som den irske EU-korrespondent Dan O'Brien bemærkede: "indsprøjtning af en dosis menneskelig drama i det teknokratiske maskineri for EU-integration".

Europas fremtid — og moderne direkte demokrati

Den 62. landsdækkende folkeafstemning om et europæisk emne den 27. september kommer på en anden korsvej i europæisk historie: I år håber 27-medlems-statsblokken at afslutte den ofte smertefulde proces for brexit og indlede "konferencen om Europas fremtid", som er den første forfatningsrevision, der har været afholdt siden Konventet om Europas fremtid 2002-2003.

"Vi ønsker at tilskynde borgerne til at deltage aktivt i denne proces",

sagde Kroatiens statssekretær for Europaspørgsmål, Andreja Metelko-Zgombić tidligere på sommeren. På trods af de normative og empiriske argumenter for at anvende folkeafstemningsprocessen i europæisk politik er mange ledende politikere — hovedsagelig blandt de lange politiske lejre, de sociale demokratier og konservativerne — dog stadig meget skeptiske, når det drejer sig om at dele magten om Europa med deres vælgere.

For to årtier siden drøftede konventet om Europas fremtid — som i sig selv var resultatet af en folkeafstemning, det irske "nej" om Nicetraktaten — en lang række initiativer og folkeafstemningsværktøjer, der skulle indføres på EU-plan. I sidste ende stemte et flertal af konventets medlemmer for disse reformer, mens formanden for konventet — den tidligere franske præsident Giscard D'Estaing, som ansvarlig for medlemslandenes regeringer — nedlagde veto mod dette skridt. I stedet tilbød han at etablere en paneuropæisk borgerinitiativproces, der gav en million borgere fra mindst syv forskellige medlemsstater mulighed for at fremsætte lovgivningsforslag for Europa-Kommissionen — et "første skridt hen imod et tværnationalt direkte demokrati", da Maja Setäla, professor i statskundskab ved Åbo Universitet i Finland, beskriver det. Siden oprettelsen i 2012 er omkring hundrede europæiske borgerinitiativer blevet lanceret. Det seneste, kaldet retten til behandling, beskæftiger sig med den nuværende covid-19-krise, mens et af de første forslag af denne art anmodede Kommissionen om at sætte en stopper for den frie bevægelighed med Schweiz — noget, som Schweiz nu selv kan træffe beslutning om i slutningen af september.