Případ nadnárodních referend v Evropské unii

Po 62. výročí půlstoletí dostanou voliči v evropské zemi dne 27. září příležitost rozhodnout o evropské otázce ve volební urně. Tato referenda jsou však stále velmi vnitrostátní záležitostí a nenahrazují nedostatek lidového hlasování na úrovni celé EU, napsal Bruno Kaufmann, autor nově zveřejněného evropského demokratického pasu.   

Snímky před hlasováním o pracovní dohodě s Evropskou unií, které proběhne 27. září ve Švýcarsku, jsou stejně hrubé jako obvykle. Plakáty kampaně zobrazují nákres pracujícího muže s pásem obsahujícím hvězdy EU, které s jeho velkým dnem rozdrtí červeno-bílou mapu Švýcarska. Politické síly, které stojí za občanskou iniciativou pro „umírněné přistěhovalectví“, tak chtějí podtrhnout tlak vyplývající z dohod o volném pohybu, které Švýcarsko a Evropská unie schválily před více než 20 lety.

Od té doby byly různé aspekty tohoto režimu volného pohybu předmětem politických diskusí, a to jak v parlamentech, tak mezi lidmi. Zatímco až 67,5 % švýcarských voličů původní dohodu schválilo, několik prodloužení – zejména na nové členské státy ve střední Evropě – získalo pozitivní většinu 53–59 % v dalších čtyřech lidových volbách během „00. let“. Občanská iniciativa, jejímž cílem je omezit tyto svobody („iniciativa masového přistěhovalectví“), však v roce 2014 získala vítězství osudu, což vyvolalo řadu dolaďování křehkých přesunů mezi Evropskou unií a Švýcarskem, který není členským státem – včetně nadcházejícího hlasování 27. září.

„Švýcarsko je velmi evropsky a Evropa se stala mnohem více švýcarským“

„Žádná jiná země v Evropě nenabízí tolik nástrojů a postupů přímého zapojení občanů do rozhodovacího procesu jako Švýcarsko,“ říká Zoltan Pallinger, profesor politických věd na univerzitě Andrassy v Budapešti. Spolu s kolegy z celé Evropy přispěl ke komplexní zprávě, kterou zadal Evropský parlament a která hodnotí využívání a budoucnost přímé demokracie v Evropě a na její téma: „Avšak pokud jde o evropské otázky, je Švýcarsko velmi evropské – a Evropa se stala mnohem více švýcarskými“, uvedl Pallinger a poukázal na skutečnost, že téměř 30 zemí od roku 1972 uspořádalo celonárodní lidové hlasování o otázkách evropské integrace.  

Předchůdcem dnešní Evropské unie (která získala svůj název v roce 1992) bylo Evropské společenství uhlí a oceli (založené v roce 1952), které se (v roce 1957) rozvinulo do Evropského hospodářského společenství. Zakladatelé tohoto procesu, jehož cílem je překonat konflikty mezi národy, které vedly v první polovině 20. století k mnoha válkám, si nelíbili myšlenku přímého zapojení občanů do rozhodovacího procesu. Jejich projekt byl namířen proti nacionalistickému násilí v minulosti, což se z dobrých důvodů těší velké legitimitě poválečných Evropanů. Na začátku 60. let však francouzský prezident Charles de Gaulle začal pochopit, že jakákoli další integrace na evropské úrovni bude vyžadovat přímý souhlas občanů:

„Evropa se zrodí v den, kdy se různé národy zásadně rozhodnou připojit. To bude vyžadovat referendum,“ prohlásilo de Gaulle.

Ústavně nutné – nebo jednoduše vhodné

V důsledku toho se dne 23. dubna 1972 konalo první celostátní referendum o Evropě ve Francii. Ve stejném roce by také irské, norské, dánské a švýcarské orgány mohly mít přímý vliv na evropskou otázku. Poté, co se Evropa otevřela moderní přímé demokracii, získalo více lidí příležitost stát se činiteli s rozhodovací pravomocí: „Viděli jsme různé typy a logiku evropských referend,“ říká výzkumník Univerzity v Curychu Fernando Mendez, jeden ze spoluautorů studie referenda Evropské komise: „Mnoho hlasů je ústavně vyžadováno, například v Irsku, zatímco jiná jsou jednoduše vhodná, například když se chce stát členem Unie.“ Další volební procesy vyvolané menšinou na základě občanské iniciativy nebo vládou pod tlakem – jako v případě britského premiéra Davida Camerona – se rozhodly uspořádat poradenskou zásadu Brexitu, „jsou mnohem obtížnější“, říká Fernandez, neboť „důsledky mohou být otevřeny různým politickým výkladům“.

Historicky většina – asi dvě třetiny – celostátních referend o Evropě schválila navrhované integrační kroky. „Našli jsme alespoň tři velké výhody z toho, že občané mají na starosti Evropu,“ říká Alois Stutzer, profesor politické ekonomiky na basilejské univerzitě: „Evropský projekt nabývá legitimity, cesta integrace je v souladu s preferencemi občanů a občané, kteří se na něm podílejí, získávají znalosti o této problematice,“ uvádí Stutzer, jehož výzkum ukázal, že v některých evropských otázkách byl průměrný švýcarský občan lépe informován než průměrný člen německého Spolkového sněmu. Stejně jako mnoho dalších akademických pracovníků v oblasti evropských záležitostí by Stutzer uvítal zavedení celoevropského referenda:

„Takový nadnárodní lidový volební proces by jasně posílil Evropskou unii a umožnil by jí lépe se vypořádat s velkými globálními výzvami.“

Jak poznamenal irský zpravodaj EU Dan O’Brien, „vstříkněte dávku lidského dramatu do technokratického mechanismu integrace EU“.

Budoucnost Evropy – a moderní přímá demokracie

Na další křižovatce evropských dějin se koná 62. celostátní referendum o evropské otázce, které se konalo dne 27. září: 27 členských států chce letos dokončit často bolestivý proces vedoucí k brexitu a zahájit „konferenci o budoucnosti Evropy“, která je prvním shromážděním ústavního přezkumu od Konventu o budoucnosti Evropy 2002–2003.

„Chceme podporovat aktivní účast občanů na tomto procesu.“

v létě uvedla chorvatská státní tajemnice pro evropské záležitosti Andreja Metelko-Zgombićová. Navzdory normativním i empirickým argumentům pro využití referenda v evropské politice je však mnoho předních politiků – zejména z dlouholetého dominujícího politického tábora, sociálních demokratů a konzervativců – stále velmi skeptické, pokud jde o sdílení moci v Evropě se svými voliči.

Před dvěma desetiletími diskutovalo v Konventu o budoucnosti Evropy, které bylo samo o sobě výsledkem lidového hlasování, irského „ne“ o Niceské smlouvě, o celém souboru nástrojů iniciativ a referend, které měly být zavedeny na úrovni EU. Většina členů Konventu nakonec hlasovala pro tyto reformy, zatímco předseda Konventu – bývalý francouzský prezident Giscard D’Estaing, jakožto strážce vlád členských států – tento krok promluvil. Místo toho nabídl vytvoření celoevropského procesu občanské iniciativy, který by jednomu milionu občanů z nejméně sedmi různých členských států nabídl možnost předložit Evropské komisi legislativní návrhy – „první krok na cestě k nadnárodní přímé demokracii“, jak to popisuje Maja Setälaová, profesorka politických věd na univerzitě Turku ve Finsku. Od jeho založení v roce 2012 bylo zahájeno přibližně sto evropských občanských iniciativ. Poslední z nich, tzv. „právo na léčbu“, se zabývá současnou krizí COVID-19, zatímco jeden z prvních takových návrhů vyzval Evropskou komisi, aby ukončila volný pohyb se Švýcarskem – o čemž se nyní může rozhodnout sám Švýcarsko na konci září.