O caso dos referendos transnacionais na União Europeia

Pela 62.ª vez, em meio século, os eleitores de um país da Europa têm a oportunidade, em 27 de setembro, de decidir uma questão europeia na urna. No entanto, estes referendos são ainda muito assuntos nacionais e não compensam a falta de votos populares a nível da UE, escrevendo Bruno Kaufmann, autor do recém-publicadoPassaporte Europeu para a Democracia.   

As imagens que antecedem a votação de 27 de setembro na Suíça sobre um acordo laboral com a União Europeia são tão simples como é habitual. Os cartazes da campanha mostram o desenho de um homem de trabalho com uma cintura que contém estrelas da UE, esmagando o seu grande fundo o mapa vermelho branco da Suíça. Com este aspeto, as forças políticas subjacentes à iniciativa de cidadania para uma «imigração moderada» pretendem sublinhar a pressão dos acordos sobre a livre circulação, que a Suíça e a União Europeia aceitaram há mais de 20 anos.

Desde então, vários aspetos deste regime de livre circulação têm sido objeto de debates políticos, tanto nos parlamentos como entre os cidadãos. Embora 67,5 % dos eleitores suíços tenham aprovado o acordo inicial, várias prorrogações — especialmente aos novos Estados-Membros da Europa Central — obtiveram maiorias positivas de 53 % a 59 % em mais quatro votos populares durante a década de 00. No entanto, uma iniciativa de cidadania destinada a limitar estas liberdades («iniciativa de imigração em massa») deu origem a uma ligeira vitória em 2014, desencadeando uma série de afinações nos desvios delicados entre a União Europeia e a Suíça, um Estado terceiro — incluindo a próxima votação em 27 de setembro.

«A Suíça é muito europeia e a Europa tornou-se muito mais suíça»

«Nenhum outro país da Europa oferece tantos instrumentos e procedimentos de participação direta dos cidadãos no processo de tomada de decisão como a Suíça», afirma Zoltan Pallinger, professor de ciências políticas na Universidade de Andrassy, em Budapeste. Juntamente com colegas de toda a Europa, contribuiu para um relatório exaustivo, encomendado pelo Parlamento Europeu, que avalia a utilização e o futuro da democracia direta na e sobre a Europa: «Mas no que diz respeito às questões europeias, a Suíça é muito europeia — e a Europa tornou-se muito mais suíça», observa Pallinger, referindo que quase 30 países realizaram votações populares a nível nacional sobre questões de integração europeia desde 1972.  

O precursor da atual União Europeia (que teve o seu nome em 1992) foi a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (criada em 1952), que evoluiu (em 1957) para a Comunidade Económica Europeia. Os fundadores deste processo para ultrapassar os conflitos entre nações que conduziram a muitas guerras na primeira metade do século 20 não gostaram da ideia de incluir diretamente os cidadãos no processo de tomada de decisão. O seu projeto foi dirigido contra a violência nacionalista do passado, algo que, por boas razões, gozava de grande legitimidade entre os europeus do pós-guerra. No entanto, no início da década de 1960, o presidente francês Charles de Gaulle começou a compreender que qualquer maior integração a nível europeu exigiria a aprovação direta dos cidadãos:

«A Europa nascerá no dia em que os diferentes povos decidem fundamentalmente aderir. Tal exigirá referendos», declarou de Gaulle.

Constitucionalmente exigida — ou simplesmente adequada

Por conseguinte, foi a França que organizou o primeiro referendo a nível nacional sobre a Europa, em 23 de abril de 1972. No mesmo ano, também a Irlanda, a Noruega, a Dinamarca e a Suíça poderiam ter uma palavra a dizer sobre uma questão europeia. Após essa abertura europeia à democracia direta moderna, mais pessoas tiveram a oportunidade de se tornarem decisores: «Vimos diferentes tipos e lógicas dos referendos europeus», afirma Fernando Mendez, investigador da Universidade de Zurique, um dos coautores do estudo do referendo da Comissão Europeia: «Muitos boletins de voto são constitucionalmente exigidos, como, por exemplo, na Irlanda, enquanto outros são simplesmente adequados, por exemplo, quando um país pretende tornar-se membro da União». Outros processos de votação, desencadeados por uma minoria através de uma iniciativa de cidadania ou por um governo sob pressão — como no caso da decisão do Primeiro-Ministro britânico David Cameron de realizar um plebiscito consultivo — «são muito mais delicados», afirma Fernandez, uma vez que «as consequências podem estar sujeitas a várias interpretações políticas».

Historicamente, a maioria — cerca de dois terços — dos referendos à escala nacional sobre a Europa aprovou as medidas de integração propostas. «Encontrámos pelo menos três grandes vantagens de ter os cidadãos responsáveis pela Europa», afirma Alois Stutzer, professor de Economia Política na Universidade de Basileia: «O projeto europeu ganha legitimidade, o caminho da integração está em consonância com as preferências das pessoas e os cidadãos envolvidos conhecem a questão», defende Stutzer, cuja investigação demonstrou que, em determinadas questões europeias, um suíço médio está mais bem informado do que um membro médio do Bundestag alemão. Como muitos outros académicos de assuntos europeus, Stutzer acolheria com agrado a realização de um referendo pan-europeu:

«Este processo de votação popular transnacional reforçaria claramente a União Europeia e torná-la-ia mais capaz de enfrentar os grandes desafios globais.»

Como observou o correspondente irlandês da UE Dan O 'Brien, «injetar uma dose de drama humano na maquinaria tecnocrática da integração na UE».

O futuro da Europa e a democracia direta moderna

O 62.º referendo a nível nacional sobre uma questão europeia, em 27 de setembro, surge noutra encruzilhada da história europeia: Este ano, o bloco de 27 Estados-Membros espera concluir o processo muitas vezes doloroso para fazer o Brexit e dar início à «Conferência sobre o Futuro da Europa», a primeira reunião de revisão constitucional desde a Convenção sobre o Futuro da Europa de 2002-2003.

«Queremos incentivar a participação ativa dos cidadãos neste processo»,

declarou Andreja Metelko-Zgombić, Secretária de Estado dos Assuntos Europeus da Croácia, no início deste verão. No entanto, apesar dos argumentos normativos e empíricos que justificam a utilização do processo do referendo na política europeia, muitos dos principais políticos — principalmente entre os campos políticos dominantes, os democratas sociais e os conservadores — continuam a ser muito esticadores quando se trata de partilhar o poder sobre a Europa com os seus eleitores.

Há duas décadas, na Convenção sobre o Futuro da Europa — que, por sua vez, foi a consequência de uma votação popular, o «não» irlandês sobre o Tratado de Nice — discutiu todo um conjunto de instrumentos de iniciativa e de referendos a introduzir a nível da UE. No final, as maiorias dos membros da Convenção votaram a favor destas reformas, ao passo que o presidente da Convenção — o antigo presidente francês Giscard D’Estaing, enquanto guardião dos governos dos Estados-Membros — vetou esta mudança. Em vez disso, propôs a criação de um processo pan-europeu de iniciativa de cidadania, oferecendo a um milhão de cidadãos de, pelo menos, sete Estados-Membros diferentes a possibilidade de apresentar propostas legislativas à Comissão Europeia — um «primeiro passo para a democracia direta transnacional», tal como descreve Maja Setäla, professora de Ciências Políticas na Universidade de Turku, na Finlândia. Desde a sua criação, em 2012, foram lançadas cerca de uma centena de iniciativas de cidadania europeia. A mais recente, denominada «Right to Cure», está a lidar com a atual crise da COVID-19, ao passo que uma das primeiras propostas deste tipo solicitou à Comissão Europeia que pusesse termo à livre circulação com a Suíça — algo que a Suíça pode agora decidir no final de setembro.