Arguments en faveur de référendums transnationaux dans l’Union européenne

Pour la 62e fois en demi-siècle, les électeurs d’un pays d’Europe ont la possibilité, le 27 septembre, de décider d’une question européenne à l’urne. Toutefois, de tels référendums restent très bien des affaires nationales et ne compensent pas l’absence de votes populaires à l’échelle de l’UE, écrit Bruno Kaufmann, auteur du nouveau passeport pour ladémocratie européenne.   

L’imagerie avant le vote du 27 septembre en Suisse sur un accord en matière de travail avec l’Union européenne est aussi grossière qu’à l’accoutumée. Les affiches de la campagne montrent le dessin d’un homme de travail muni d’une ceinture contenant des étoiles de l’UE écrasant avec son grand fond la carte rouge-blanc de la Suisse. Avec cet aspect, les forces politiques qui sous-tendent l’initiative citoyenne en faveur d’une «immigration modérée» veulent souligner la pression exercée par les accords sur la libre circulation, que la Suisse et l’Union européenne ont conclus il y a plus de 20 ans.

Depuis lors, divers aspects de ce régime de libre circulation ont fait l’objet de débats politiques, tant au sein des parlements qu’entre les citoyens. Alors que pas moins de 67,5 % des électeurs suisses ont approuvé l’accord initial, plusieurs prorogations — en particulier pour les nouveaux États membres d’Europe centrale — ont remporté des majorités positives de 53 à 59 % lors de quatre autres votes populaires au cours des années 00. Toutefois, une initiative citoyenne visant à limiter ces libertés («initiative d’immigration de masse») a remporté une victoire discrète en 2014, déclenchant une série d’affinements dans les déviations délicates entre l’Union européenne et la Suisse, un pays tiers, y compris le vote à venir le 27 septembre.

«La Suisse est très européenne — et l’Europe est devenue beaucoup plus suisse»

«Aucun autre pays d’Europe n’offre autant d’outils et de procédures permettant aux citoyens de participer directement au processus décisionnel que la Suisse», déclare Zoltan Pallinger, professeur de sciences politiques à l’université Andrassy de Budapest. Avec des collègues de toute l’Europe, il a contribué à un rapport complet commandé par le Parlement européen évaluant l’utilisation et l’avenir de la démocratie directe en Europe et sur celle-ci: «Mais en ce qui concerne les questions européennes, la Suisse est très européenne — et l’Europe est devenue beaucoup plus suisse», commente Pallinger, évoquant le fait que près de 30 pays ont organisé des votes populaires à l’échelle nationale sur les questions d’intégration européenne depuis 1972.  

La Communauté européenne du charbon et de l’acier (créée en 1952) a été le précurseur de l’Union européenne d’aujourd’hui (qui a pris son nom en 1992), qui s’est transformée (en 1957) en Communauté économique européenne. Les pères fondateurs de ce processus visant à surmonter les conflits entre les nations à l’origine de nombreuses guerres au cours de la première moitié du 20e siècle n’ont pas ressenti l’idée d’inclure directement les citoyens dans le processus décisionnel. Leur projet était dirigé contre les violences nationalistes du passé, ce qui, pour de bonnes raisons, jouissait d’une grande légitimité parmi les Européens de l’après-guerre. Toutefois, au début des années 1960, le président français Charles de Gaulle a commencé à comprendre que toute intégration ultérieure au niveau européen nécessiterait l’approbation directe des citoyens:

«L’Europe naîtra le jour où les différents peuples décideront fondamentalement d’adhérer. Cela nécessitera des référendums», a déclaré de Gaulle.

Requis par la Constitution — ou simplement approprié

C’est donc la France qui a organisé le premier référendum national sur l’Europe le 23 avril 1972. La même année, l’irlandais, le norvégien, le Danemark et la Suisse pourraient également avoir directement leur mot à dire sur une question européenne. Après cette ouverture européenne à la démocratie directe moderne, davantage de citoyens ont eu l’occasion de devenir décideurs: «Nous avons vu différents types et logiques de référendums européens», déclare Fernando Mendez, chercheur universitaire de Zurich, l’un des coauteurs de l’étude référendaire de la Commission européenne: «De nombreux votes sont constitutionnellement requis, comme en Irlande par exemple, tandis que d’autres sont tout simplement appropriés, par exemple lorsqu’un pays souhaite devenir membre de l’Union». D’autres processus de vote, déclenchés par une minorité par le biais d’une initiative citoyenne ou par un gouvernement sous pression — comme dans le cas de la décision du Premier ministre britannique David Cameron d’organiser un dialogue consultatif — «sont beaucoup plus délicats», déclare Fernandez, car «les conséquences peuvent être ouvertes à diverses interprétations politiques».

Historiquement, la majorité — environ deux tiers — des référendums nationaux sur l’Europe ont approuvé les étapes d’intégration proposées. «Nous avons trouvé au moins trois grands avantages d’avoir les citoyens responsables sur l’Europe», déclare Alois Stutzer, professeur d’économie politique à l’université de Bâle: «Le projet européen gagne en légitimité, la voie de l’intégration est conforme aux préférences des citoyens et les citoyens concernés sont mieux informés sur la question», affirme Stutzer, dont les recherches ont montré que, sur certaines questions européennes, un suisse moyen était mieux informé qu’un député moyen du Bundestag allemand. Comme de nombreux autres spécialistes des affaires européennes, Stutzer apprécierait la mise en place d’un référendum paneuropéen:

«Un tel processus de vote populaire transnational renforcerait clairement l’Union européenne et la rendrait plus en mesure de relever les grands défis mondiaux.»

Comme l’a fait observer le correspondant irlandais de l’UE Dan O’Brien, «injecter une dose de drame humain dans la machine technocratique de l’intégration européenne».

L’avenir de l’Europe — et la démocratie directe moderne

Le 62e référendum national sur une question européenne, qui a eu lieu le 27 septembre, s’inscrit à un autre carrefour de l’histoire européenne: Cette année, le bloc des 27 États membres espère conclure le processus souvent douloureux pour faire aboutir le Brexit et lancer la «conférence sur l’avenir de l’Europe», la première réunion de révision constitutionnelle depuis la Convention sur l’avenir de l’Europe (2002-2003).

«Nous voulons encourager la participation active des citoyens à ce processus»,

a déclaré Andreja Metelko-Zgombić, secrétaire d’État croate aux affaires européennes, au début de cet été. Pourtant, en dépit des arguments à la fois normatifs et empiriques qui plaident pour l’utilisation du processus référendaire en politique européenne, de nombreux hommes politiques de premier plan — principalement parmi les camps politiques qui dominent depuis longtemps, les sociaux-démocrates et les conservateurs — restent très sceptiques en ce qui concerne le partage du pouvoir sur l’Europe avec leurs électeurs.

Il y a deux décennies, dans la Convention sur l’avenir de l’Europe, qui était elle-même la conséquence d’un vote populaire, le «non» irlandais sur le traité de Nice, a discuté de toute une série d’instruments d’initiative et de référendum à mettre en place au niveau de l’UE. En fin de compte, les majorités des membres de la Convention ont voté en faveur de ces réformes, tandis que le président de la Convention — l’ancien président français Giscard D’Estaing, en tant que gardien des gouvernements des États membres — a opposé son veto à cette démarche. Au lieu de cela, il a proposé la mise en place d’un processus paneuropéen d’initiative citoyenne, offrant à un million de citoyens issus d’au moins sept États membres différents la possibilité de présenter des propositions législatives à la Commission européenne — un «premier pas en avant vers la démocratie directe transnationale», comme le décrit Maja Setäla, professeur de sciences politiques à l’université de Turku en Finlande. Depuis sa création en 2012, une centaine d’ initiatives citoyennes européennes ont été lancées. La dernière, appelée « Droit à la justice», traite de l’actuelle crise de la COVID-19, tandis que l’une des premières propositions de ce type invitait la Commission européenne à mettre un terme à la libre circulation avec la Suisse — ce que la Suisse elle-même peut désormais décider à la fin du mois de septembre.