Argumenten för gränsöverskridande folkomröstningar i Europeiska unionen

För 62:a gången på ett halvt århundrade får väljarna i ett land i Europa den 27 september möjlighet att besluta om en europeisk fråga vid valurnorna. Sådana folkomröstningar är dock fortfarande mycket nationella angelägenheter och kompenserar inte för bristen på folkliga röster på EU-nivå, skriver Bruno Kaufmann, författare till det nyligen publicerade europeiska demokratipasset.   

Bilderna inför omröstningen i Schweiz den 27 september om ett arbetsavtal med Europeiska unionen är lika grova som vanligt. Kampanjaffischerna visar teckningen av en arbetsman med ett bälte med EU-stjärnor som krossas med sin stora nedre del av den rödvita kartan över Schweiz. Med denna bild vill de politiska krafterna bakom medborgarinitiativet för en ”måttlig invandring” understryka trycket från de avtal om fri rörlighet som Schweiz och Europeiska unionen enades om för mer än 20 år sedan.

Sedan dess har olika aspekter av denna ordning för fri rörlighet varit föremål för politiska debatter – både i parlament och bland människor. Så många som 67,5 % av de schweiziska väljarna godkände det ursprungliga avtalet, men flera utvidgningar – särskilt till de nya medlemsstaterna i Centraleuropa – ledde till positiva majoriteter på 53–59 % i ytterligare fyra folkliga röster under 00-talet. Ett medborgarinitiativ för att begränsa dessa friheter (”initiativet för massinvandring”) tog dock en seger 2014, vilket ledde till en rad finjusteringar i de känsliga skillnaderna mellan Europeiska unionen och Schweiz, ett land som inte är medlem i EU – inbegripet den kommande omröstningen den 27 september.

”Schweiz är mycket europeiskt – och Europa har blivit mycket mer schweiziskt”

”Inget annat land i Europa erbjuder så många verktyg och förfaranden för medborgarnas direkta deltagande i beslutsprocessen som Schweiz”, säger Zoltan Pallinger, professor i statsvetenskap vid Andrassy University i Budapest. Tillsammans med kollegor från hela Europa har han bidragit till en omfattande rapport som beställts av Europaparlamentet och som utvärderar användningen av och framtiden för direktdemokrati i och om Europa: ”Men när det gäller EU-frågor är Schweiz mycket europeiskt – och Europa har blivit mycket mer schweiziskt”, kommenterar Pallinger att nästan 30 länder sedan 1972 har hållit landsomfattande folkomröstningar om frågor som rör den europeiska integrationen.  

Föregångaren till dagens Europeiska union (som fick sitt namn 1992) var Europeiska kol- och stålgemenskapen (som inrättades 1952) som (1957) utvecklades till Europeiska ekonomiska gemenskapen. Grundarna av denna process för att övervinna konflikterna mellan nationer som ledde till många krig under 20-talets första hälft tyckte inte om att medborgarna skulle involveras direkt i beslutsprocessen. Deras projekt riktades mot det förflutna nationalistiska våld, något som av goda skäl åtnjöt stor legitimitet bland efterkrigstidens européer. I början av 1960-talet började dock Frankrikes president Charles de Gaulle förstå att en eventuell ytterligare integration på europeisk nivå skulle kräva direkt godkännande från medborgarna:

”Europa kommer att födas den dag då de olika folken i grunden beslutar sig för att ansluta sig. Detta kommer att kräva folkomröstningar ”, förklarade de Gaulle.

Konstitutionellt krav – eller helt enkelt lämpligt

Det var därför Frankrike som den första landsomfattande folkomröstningen om Europa anordnades den 23 april 1972. Samma år kunde även den irländska, norska, danska och schweiziska yttra sig direkt om en europeisk fråga. Efter denna öppning mot modern direktdemokrati fick fler människor möjlighet att bli beslutsfattare: ”Vi har sett olika typer och logik i europeiska folkomröstningar”, säger Zürichs universitetsforskare Fernando Mendez, en av författarna till Europeiska kommissionens folkomröstningsstudie: ”Många valsedlar krävs enligt konstitutionen, till exempel i Irland, medan andra helt enkelt är lämpliga, till exempel när ett land vill bli medlem i unionen”. Andra omröstningsprocesser, som utlöses av en minoritet genom ett medborgarinitiativ eller av regeringen under press – som i fallet med den brittiska premiärministern David Camerons beslut att hålla en rådgivande Brexit-plebiscite – är ”mycket svårare”, säger Fernandez, eftersom konsekvenserna kan vara öppna för olika politiska tolkningar.

Historiskt sett har majoriteten – ungefär två tredjedelar – av de landsomfattande folkomröstningarna om Europa godkänt de föreslagna integrationsåtgärderna. ”Vi har funnit minst tre stora fördelar med att ha medborgarna ansvariga för Europa”, säger Alois Stutzer, professor i politisk ekonomi vid Baseluniversitetet: ”Det europeiska projektet vinner legitimitet, integrationsvägen ligger i linje med människors preferenser och de berörda medborgarna blir kunniga i frågan”, hävdar Stutzer, vars forskning har visat att ett genomsnittligt schweiziskt land i vissa europeiska frågor har varit bättre informerat än en genomsnittlig ledamot av den tyska förbundsdagen. Som många andra forskare i EU-frågor skulle Stutzer välkomna inrättandet av en Europaomfattande folkomröstning:

”En sådan gränsöverskridande folkomröstning skulle tydligt stärka Europeiska unionen och göra den mer kapabel att hantera de stora globala utmaningarna.”

Den irländska EU-korrespondenten Dan O’Brien konstaterade att ”injicera en dos av mänskligt drama i den teknokratiska mekanismen för EU-integration”.

Europas framtid – och modern direktdemokrati

Den 62:a landsomfattande folkomröstningen om en europeisk fråga den 27 september kommer vid ett annat vägskäl i Europas historia: I år hoppas 27 medlemsstater kunna slutföra den ofta smärtsamma processen för att få brexit genomförd och inleda ”konferensen om Europas framtid”, den första konstitutionella översynen sedan konventet om Europas framtid 2002–2003.

”Vi vill uppmuntra medborgarna att delta aktivt i denna process”,

sade Kroatiens statssekreterare för Europafrågor Andreja Metelko-Zgombić tidigare i sommar. Trots de normativa och empiriska argumenten för att använda folkomröstningsprocessen i EU-politiken är många ledande politiker – främst bland de politiska lägren, socialdemokrater och konservativa – fortfarande mycket skeptiska när det gäller att dela makten över Europa med sina väljare.

För två decennier sedan diskuterade konventet om Europas framtid – som i sig var resultatet av en folkomröstning, Irlands ”nej” om Nicefördraget – en hel uppsättning initiativ- och folkomröstningsverktyg som ska införas på EU-nivå. I slutändan röstade en majoritet av konventets ledamöter för dessa reformer, medan konventets ordförande – Frankrikes tidigare ordförande Giscard D’Estaing, i egenskap av grindvakt för medlemsstaternas regeringar – lade in veto mot detta. I stället erbjöd han inrättandet av ett alleuropeiskt medborgarinitiativ som ger en miljon medborgare från minst sju olika medlemsstater möjlighet att lägga fram lagstiftningsförslag för Europeiska kommissionen – ett ”första babysteg mot gränsöverskridande direktdemokrati”, som Maja Setäla, professor i statsvetenskap vid Åbo universitet i Finland, beskriver. Sedan starten 2012 har omkring hundra europeiska medborgarinitiativ lanserats. Det senaste, som kallas ” Rätt till behandling”, behandlar den pågående covid-19-krisen, medan ett av de första av dessa förslag uppmanade Europeiska kommissionen att upphöra med den fria rörligheten med Schweiz – något som Schweiz nu själva kan fatta beslut om i slutet av september.