Het EBI moet nog verder worden hervormd: Een voorstel voor de korte en de lange termijn

Ondanks enkele hoge verwachtingen over de invoering ervan, is het Europees burgerinitiatief (EBI) geen succesverhaal geweest. Om de democratische kwaliteit van het instrument te verbeteren, is het van cruciaal belang de doeltreffendheid ervan te vergroten. Ik stel twee oplossingen voor: Op korte termijn moet de Europese Commissie haar aanpak van „succesvolle” initiatieven drastisch veranderen en het Parlement en de Raad laten beslissen over het lot ervan. Op de lange termijn moeten wijzigingen van de EU-Verdragen transnationale referenda mogelijk maken als echt innovatief en daaruit voortvloeiend democratisch instrument in Europa.

Toen het Verdrag van Lissabon werd geratificeerd, wezen de indieners van het voorstel op het nieuwe Europees burgerinitiatief als onderdeel van de oplossing voor het veelbesproken „democratisch tekort” van de EU. Op innovatieve wijze stelt de verzameling van een miljoen handtekeningen campagnevoerders in staat om wetgeving voor te stellen aan de Europese Commissie. Tegelijkertijd moeten relatief lage minimumdrempels in ten minste een kwart van de EU-lidstaten worden gehaald. Dit instrument moet georganiseerde burgers, ook buiten de „Brusselse bubbel”, in staat stellen invloed uit te oefenen op de beleidsvorming op EU-niveau. „Meer inspraak krijgen in het beleid dat van invloed is op uw leven” is de belofte van de Commissie met betrekking tot het EBI.

Uit de geschiedenis van het EBI blijkt echter hoe het instrument deze belofte niet is nagekomen. Sinds 2012 zijn slechts zes initiatieven erin geslaagd de vereiste handtekeningen te verzamelen — minder dan één per jaar. Wat de vier initiatieven betreft waarvoor al een officiële reactie is ontvangen, heeft de Commissie nooit het exacte voorstel voor een initiatief opgevolgd en niet aan de eisen van de campagnevoerders voldaan. Hierdoor werden veel EBI-activisten niet alleen ontgoocheld over de participatiemogelijkheden, maar werden ook andere activisten uit het maatschappelijk middenveld sceptisch over het beschouwen van het EBI als een potentieel doeltreffende aanpak om het politieke proces te beïnvloeden. Pas onlangs zijn de registratienummers opnieuw gestegen. Van cruciaal belang is dat ook de publieke kennis over het EBI zeer beperkt is gebleven — slechts een minderheid van de EU-burgers beseft dat het instrument zelfs bestaat.

Hoewel het EBI een zeker effect heeft gehad op het bepalen van de agenda binnen de EU-instellingen en heeft geleid tot een toename van het aantal actoren van het maatschappelijk middenveld dat betrokken is bij de EU-politiek, is het EBI niet uitgegroeid tot een doeltreffend instrument voor democratische participatie. We moeten het instrument beoordelen op basis van deze laatste dimensie: Campagnevoerders organiseren zich om beleidswinst te boeken. Uiteindelijk draait democratie om „meer inspraak te krijgen in het beleid dat van invloed is op uw leven”, wijzen Dominik Hierlemann en Christian Huesmann terecht op de voordelen van de recente hervorming van het EBI. Er is echter meer verandering nodig. Dit zijn twee voorstellen om de kansen van EBI-campagnevoerders op meer inspraak te vergroten.

Op korte termijn moet de Europese Commissie haar aanpak van EBI’s drastisch wijzigen. Zoals bekend is de Commissie de wetgevende poortwachter van de EU. Het kan elk voorstel van een initiatief blokkeren, waardoor het Europees Parlement en de Raad niet kunnen beslissen over wetgevingsvoorstellen van EU-burgers. Het Europees Parlement en de Raad zijn echter veel democratischer dan de Commissie. Daarom moet de Commissie bij succesvolle pogingen om EBI-handtekeningen te verzamelen vrijwillig afzien van het gebruik van haar vetorecht uit hoofde van haar monopolie op wetgevingsinitiatieven. Om het effect van een succesvolle inzameling van EBI-handtekeningen te vergroten, moet de Commissie vrijwillig toezeggen te reageren op elk EBI dat door een miljoen EU-burgers wordt gesteund, met een wetgevingsinitiatief dat de meer representatieve organen van de EU — het Europees Parlement en de Raad — in staat stelt te beslissen over het lot van een specifiek voorstel. Soortgelijke instrumenten op nationaal niveau zijn ook altijd bedoeld voor wetgevers. Een dergelijke verandering in de reactie op EBI-campagnes zou uiteraard een enorme zelfbeperking van de Commissie vereisen — een vrijwillige toezegging om geen gebruik te maken van de macht. Gezien de huidige opzet van het EBI is het echter de eenvoudigste manier om de kwaliteit van het instrument te verbeteren en de kans op de uitvoering van een EBI-campagne te vergroten, of om ten minste de vertegenwoordigers van de EU-burgers de kans te geven een bepaald voorstel te verwerpen. Belangrijk is dat, aangezien de vraag of een EBI-campagne in overeenstemming is met de wettelijke bevoegdheden van de Commissie reeds is beslist bij de registratie, er geen gevaar bestaat dat de Commissie onwettige maatregelen voorstelt. Het is geen verbazing dat ook denktanks zoals Carnegie Europe onlangs hebben benadrukt dat het Europees Parlement en de nationale parlementen meer betrokken moeten worden bij de bespreking van EBI-initiatieven.

Op lange termijn moet het EBI grondig worden hervormd als onderdeel van de volgende wijziging van het EU-verdrag: een succesvolle inzameling van EBI-handtekeningen moet uiteindelijk leiden tot een bindend referendum op EU-niveau over dit onderwerp. Ik volg hier suggesties zoals die van Bruno Kaufmann, waarin wordt opgeroepen tot transnationale directe democratie in de EU. Een dergelijke hervorming zou alle EU-burgers in staat stellen invloed uit te oefenen op concrete kwesties. Daarom is het denkbaar om de drempel voor de ondertekening van het EBI te verhogen van één miljoen handtekeningen tot een (iets) hoger aantal, om een buitensporig aantal referenda te voorkomen. Net als de stemmingen in de Raad moeten de regels inzake gekwalificeerde meerderheid ervoor zorgen dat niet alleen een meerderheid van de EU-bevolking, maar ook een meerderheid van de EU-lidstaten met een voorstel instemt. Transnationale referenda kunnen bijdragen tot de vorming van een „Europese publieke ruimte” — een belangrijke voorwaarde voor de democratisering van de polity van de EU. Belangrijk is dat een dergelijke hervorming van het instrument ook het aantal EU-burgers dat geïnteresseerd is in het EBI sterk zou doen toenemen: Zij zijn van mening dat het instrument een doeltreffend middel kan zijn om het politieke proces te beïnvloeden, d.w.z. om meer inspraak te hebben in het beleid dat van invloed is op hun leven.