Wir brauchen noch mehr Reform der EBI: Ein kurz- und ein langfristiger Vorschlag

Trotz einiger großer Hoffnungen auf ihre Einführung war die Europäische Bürgerinitiative (EBI) keine Erfolgsgeschichte. Um die demokratische Qualität des Instruments zu verbessern, ist es von entscheidender Bedeutung, seine Wirksamkeit zu erhöhen. Ich schlage zwei Lösungen vor: Kurzfristig muss die Europäische Kommission ihren Ansatz für „erfolgreiche“ Initiativen drastisch ändern und es dem Parlament und dem Rat ermöglichen, über ihr Schicksal zu entscheiden. Langfristig sollten Änderungen der EU-Verträge transnationale Referenden als wirklich innovatives und sich daraus ergebendes demokratisches Instrument in Europa ermöglichen.

Bei der Ratifizierung des Vertrags von Lissabon wiesen die Befürworter auf die neue Europäische Bürgerinitiative als Teil der Lösung für das viel diskutierte „Demokratiedefizit“ der EU hin. Die Sammlung einer Million Unterschriften ermöglicht es den Aktivisten, der Europäischen Kommission eine Rechtsvorschrift vorzuschlagen. Gleichzeitig müssen in mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten relativ niedrige Mindestschwellen erreicht werden. Dieses Instrument soll es den organisierten Bürgerinnen und Bürgern – auch denjenigen außerhalb der „Brüsseler Blase“ – ermöglichen, Einfluss auf die Politikgestaltung auf EU-Ebene zu nehmen. Das Versprechen der Kommission in Bezug auf die EBI ist das „mehr Mitspracherecht in der Politik, die sich auf Ihr Leben auswirkt“.

Die Geschichte der EBI zeigt jedoch, wie das Instrument dieses Versprechen nicht eingehalten hat. Seit 2012 konnten nur sechs Initiativen – weniger als eine pro Jahr – die erforderlichen Unterschriften sammeln. In Bezug auf die vier Initiativen, auf die bereits offiziell reagiert wurde, hat die Kommission den genauen Vorschlag, der einer Initiative zugrunde liegt, nie weiterverfolgt und damit den Forderungen der Aktivisten nicht entsprochen. Dadurch wurden nicht nur viele EBI-Aktivisten über die Möglichkeiten der Beteiligung enttäuscht, sondern auch andere Aktivisten der Zivilgesellschaft skeptisch darüber, die EBI als einen potenziell wirksamen Ansatz zu betrachten, um den politischen Prozess zu beeinflussen. Erst in jüngster Zeit sind die Registriernummern der Initiativen wieder gestiegen. Entscheidend ist, dass die Öffentlichkeit nach wie vor nur sehr wenig über die EBI informiert ist – nur eine Minderheit der EU-Bürger ist sich bewusst, dass das Instrument sogar existiert.

Es trifft zwar zu, dass die EBI eine gewisse Wirkung auf die Festlegung der Agenda in den EU-Institutionen hatte und zu einer Zunahme zivilgesellschaftlicher Akteure geführt hat, die sich mit der EU-Politik befassen, doch ist die EBI nicht zu einem wirksamen Instrument der demokratischen Teilhabe geworden. Wir sollten das Instrument anhand dieser letztgenannten Dimension bewerten: Kampagnenteilnehmer organisieren, um politische Vorteile zu erzielen. Letztendlich geht es bei der Demokratie darum, „ein größeres Mitspracherecht in den politischen Maßnahmen zu vergessen, die sich auf Ihr Leben auswirken“, Dominik Hierlemann und Christian Huesmann weisen zu Recht auf die Vorteile der jüngsten EBI-Reform hin. Es sind jedoch weitere Änderungen erforderlich. Hier sind zwei Vorschläge zur Verbesserung der Chancen der EBI-Kampagner auf ein größeres Mitspracherecht.

Kurzfristig muss die Europäische Kommission ihren Ansatz für Europäische Bürgerinitiativen drastisch ändern. Bekanntlich ist die Kommission der legislative Gatekeeper der EU. Sie kann jeden Vorschlag für eine Initiative blockieren und das Europäische Parlament und den Rat daran hindern, über vorgeschlagene Rechtsvorschriften von EU-Bürgern zu entscheiden. Das Europäische Parlament und der Rat sind jedoch viel demokratischer legitimiert als die Kommission. Aus diesem Grund sollte die Kommission im Falle erfolgreicher Bemühungen um die Sammlung von Unterschriften von Bürgerinitiativen freiwillig von ihrem Vetorecht absehen, das ihr ihr Monopol für Gesetzgebungsinitiativen einräumt. Um die Wirkung einer erfolgreichen Sammlung von EBI-Unterschriften zu erhöhen, sollte sich die Kommission freiwillig verpflichten, auf jede von einer Million EU-Bürgern unterstützte EBI mit einer entsprechenden Gesetzgebungsinitiative zu reagieren, die es den eher repräsentativen Gremien der EU – dem Europäischen Parlament und dem Rat – ermöglicht, über das Schicksal eines spezifischen Vorschlags zu entscheiden. Ähnliche Instrumente auf nationaler Ebene richten sich stets auch an die Gesetzgeber. Eine solche Änderung bei der Reaktion auf EBI-Kampagnen würde natürlich eine enorme Selbstbelastung seitens der Kommission erfordern – eine freiwillige Verpflichtung, keine Macht zu nutzen. Angesichts der derzeitigen Ausgestaltung der EBI ist dies der einfachste Weg, die Qualität des Instruments zu verbessern und die Chancen für die Durchführung einer EBI-Kampagne zu erhöhen – oder zumindest den Vertretern der EU-Bürger die Ablehnung eines bestimmten Vorschlags zu ermöglichen. Da die Frage, ob eine EBI-Kampagne mit den rechtlichen Befugnissen der Kommission im Einklang steht, bereits bei der Registrierung entschieden wird, besteht keine Gefahr, dass die Kommission rechtswidrige Maßnahmen vorschlägt. Es ist nicht überraschend, dass auch Denkfabriken wie Carnegie Europe kürzlich betont haben, dass das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente stärker in die Erörterung von EBI-Initiativen einbezogen werden müssen.

Langfristig ist es notwendig, die EBI im Rahmen der nächsten Änderung des EU-Vertrags grundlegend zu reformieren: eine erfolgreiche Sammlung von EBI-Unterschriften sollte zu einem verbindlichen Referendum auf EU-Ebene über das eigentliche Problem führen. Hier verfolge ich Anregungen wie Bruno Kaufmann, in dem eine transnationale direkte Demokratie in der EU gefordert wird. Eine solche Reform würde es allen EU-Bürgern ermöglichen, sich zu konkreten Fragen zu äußern. Daher ist es denkbar, den Schwellenwert für die Unterzeichnung von EBI von einer Million Unterschriften auf eine (leicht) höhere Zahl anzuheben, um eine übermäßige Zahl von Referenden zu vermeiden. Ebenso wie bei den Abstimmungen im Rat müssen die Regeln der qualifizierten Mehrheit sicherstellen, dass nicht nur die Mehrheit der EU-Bevölkerung, sondern auch die Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten einem Vorschlag zustimmt. Länderübergreifende Referenden können zur Bildung eines „europäischen öffentlichen Raums“ beitragen – eine wichtige Voraussetzung für die Demokratisierung der EU-Politik. Wichtig ist, dass eine solche Reform des Instruments auch die Zahl der EU-Bürger, die an der EBI interessiert sind, erheblich erhöhen würde: Sie sind der Ansicht, dass das Instrument ein wirksames Mittel sein kann, um den politischen Prozess zu beeinflussen, d. h. ein größeres Mitspracherecht in der Politik zu haben, die sich auf ihr Leben auswirkt.