Η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών: διαφοροποίηση των συζητήσεων πολιτικής σε ευρωπαϊκό επίπεδο

Με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας το 2009, ένα κάπως διφορούμενο εργαλείο εισήλθε στην πολιτική και νομική σφαίρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης — της Ευρωπαϊκής Πρωτοβουλίας Πολιτών (ΕΠΠ). Αυτό που εισήχθη ως το πρώτο διακρατικό εργαλείο συμμετοχικής δημοκρατίας δημιούργησε αρχικά μεγάλες ελπίδες για μεγαλύτερη προσβασιμότητα της Ένωσης. Μετά από λίγο λιγότερο από μια δεκαετία λειτουργίας, η συναίνεση φαίνεται να είναι ότι το εργαλείο δεν θα μπορούσε να ανταποκριθεί σε αυτές τις ελπίδες. Κατά κύριο λόγο, αυτό φαίνεται να οφείλεται στην εγγενή ένταση μεταξύ, αφενός, του εξαιρετικά υψηλού οργανωτικού φόρτου για τους διοργανωτές των ΕΠΠ και, αφετέρου, του πολύ περιορισμένου αποτελέσματος μιας ΕΠΠ, ακόμη και όταν είναι επιτυχής. Σκοπός της παρούσας ανάρτησης στο ιστολόγιο είναι να καταδείξει ότι μέρος αυτής της έντασης — ο μη δεσμευτικός χαρακτήρας της ΕΠΠ — βασίζεται ήδη στη θέση του εργαλείου εντός των ίδιων των Συνθηκών. Μολονότι η διαπίστωση αυτή καθαυτή δεν εξαλείφει τη συνεχιζόμενη ένταση, παρέχει τουλάχιστον ένα θετικότερο φως στη συνολική αποτελεσματικότητα της ΕΠΠ.

Η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών επιτρέπει σε ένα εκατομμύριο πολίτες, από τουλάχιστον το ένα τέταρτο των κρατών μελών, να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις για θέματα στα οποία οι πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Οκανονισμός (ΕΕ) 2019/788, ο οποίος από την 1η Ιανουαρίου 2020 κατήργησε τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 211/2011, καθορίζει τη συγκεκριμένη διαδικασία και τις προϋποθέσεις που απαιτούνται για μια ΕΠΠ. Η διαδικασία αποτελείται από τρία στάδια: 1) καταχώριση, 2) συγκέντρωση στήριξης και, τελικά, 3) υποβολή μιας επιτυχημένης πρωτοβουλίας, η οποία ορίζεται ως μια πρωτοβουλία που πληροί το όριο του ενός εκατομμυρίου οπαδών, προς εξέταση από την Επιτροπή. Από την αρχή, η διαδικασία αυτή και οι όροι που τη συνοδεύουν έχουν αντιμετωπίσει προβλήματα. Τα πρώτα χρόνια της ΕΠΠ μπορούν να χαρακτηρισθούν από τον αγώνα για τον καθορισμό των απαιτήσεων καταχώρισης που πρέπει να πληρούν οι διοργανωτές. Με την πρόσφατη νομοθετική αναθεώρηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 211/2011 και τη νομολογία του ΔΕΕ, οι απαιτήσεις αυτές έχουν καταστεί ελαφρώς επιεικέστερες —μετατοπίζοντας τη συζήτηση στο ίσως πιο πιεστικό ζήτημα στο οποίο βασίζεται η πρωτοβουλία πολιτών- δηλαδή σε ποιες ενέργειες πρέπει ή θα πρέπει να προβεί η Επιτροπή μετά από πρωτοβουλία που υποβλήθηκε επιτυχώς. Με πρόσφατη απόφαση του τμήματος μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου, δόθηκε οριστική απάντηση στο ερώτημα αυτό. Στην υπόθεση Puppinck, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν είναι νομικά υποχρεωμένη να ακολουθήσει μια επιτυχημένη πρωτοβουλία. Μολονότι, από νομική άποψη, η απόφαση εκτιμάται γενικά υπό την έννοια ότι τηρεί αυστηρά το γράμμα του νόμου, από πολιτική άποψη δεν μπορεί παρά να αναγνωριστεί ότι το Δικαστήριο δεν μπόρεσε να επιλύσει την ένταση μεταξύ του εξαιρετικά υψηλού οργανωτικού φόρτου για τους διοργανωτές και του πολύ περιορισμένου αποτελέσματος μιας ΕΠΠ. Υπό το πρίσμα της πρόσφατης αναθεώρησης του νομικού πλαισίου της ΕΠΠ, η οποία επίσης απώλεσε την ευκαιρία να αντιμετωπιστεί αυτή η βασική ένταση, φαίνεται ότι, προς το παρόν, η ΕΠΠ είναι αποφασισμένη να παραμείνει ένα εργαλείο συμμετοχικής δημοκρατίας που δεν έχει ακόμη αξιοποιήσει το βέλτιστο δυναμικό της.

Σε πρόσφατη συμβολή του σε αυτό το φόρουμ, ο Luis Bouza García υποστήριξε ότι αυτό το απαισιόδοξο συμπέρασμα μπορεί να οφείλεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της ΕΠΠ ως «εργαλείου ικανού να εισαγάγει νέα ζητήματα στον κύκλο χάραξης πολιτικής». Υποστηρίζει ότι εάν θεωρηθεί ότι η ΕΠΠ αποτελεί «δυνατότητα να καταστούν οι συζητήσεις πολιτικής πιο ποικίλες και αμφιλεγόμενες [...] είναι αδύνατον να υποτιμηθούν τα αποτελέσματα που είχε ήδη η ΕΠΠ όσον αφορά τη δημιουργία ευκαιριών συμμετοχής στη χάραξη πολιτικής της ΕΕ».

Ακριβώς το επιχείρημα αυτό μπορεί να επιβεβαιωθεί από την ανάλυση της θέσεως της ΕΠΠ στο πλαίσιο των ίδιων των Συνθηκών. Η ΕΠΠ βασίζεται στο άρθρο 11 παράγραφος 4 της ΣΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 24 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η πρώτη διάταξη αποτελεί μέρος του τίτλου ΙΙ σχετικά με τις διατάξεις για τις δημοκρατικές αρχές. Το άρθρο 11 έχει ειδική θέση στον τίτλο αυτό, δεδομένου ότι εναρμονίζει σε μεγάλο βαθμό τις αρχές της χρηστής διακυβέρνησης της Επιτροπής, τις οποίες η Επιτροπή είχε ήδη προτείνει το 2001. Στη Λευκή Βίβλο του 2001, η Επιτροπή διακήρυξε να ανοίξει «τη διαδικασία χάραξης πολιτικής ώστε να συμμετέχουν περισσότερα άτομα και οργανώσεις στη διαμόρφωση και την υλοποίηση της πολιτικής της ΕΕ [μέσω της προώθησης] μεγαλύτερης διαφάνειας, λογοδοσίας και ευθύνης για όλους τους εμπλεκόμενους». Υπό το πρίσμα αυτό, το άρθρο 11, παράγραφος 1, ΣΕΕ καλεί τα θεσμικά όργανα να δημιουργήσουν διαύλους επικοινωνίας τόσο για τους πολίτες όσο και για τις αντιπροσωπευτικές ενώσεις «να γνωστοποιούν και να ανταλλάσσουν δημόσια τις απόψεις τους σε όλους τους τομείς δράσης της Ένωσης». Το άρθρο 11, παράγραφος 2, ΣΕΕ προσθέτει ότι τα θεσμικά όργανα πρέπει να «διατηρούν ανοικτό, διαφανή και τακτικό διάλογο με τις αντιπροσωπευτικές ενώσεις και την κοινωνία των πολιτών», ο οποίος συγκεκριμενοποιείται εν μέρει και συμπληρώνεται εν μέρει από το άρθρο 11, παράγραφος 3, ΣΕΕ, καθόσον επιβάλλει στην Επιτροπή να «διενεργεί ευρείες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη». Ωστόσο, οι διατάξεις αυτές γενικά «δεν θεωρούνται [...] ως [...] εκτελεστό υποκειμενικό δικαίωμα»για τους πολίτες. Αντιθέτως, «το είδος των δικαιωμάτων που ρυθμίζονται μεταφράζεται σε μια προσέγγιση που επικεντρώνεται σε μεγάλο βαθμό στην παροχή κατευθυντήριων γραμμών για τη συμπεριφορά των θεσμικών οργάνων και λιγότερο στην ενδυνάμωση των πολιτών». Αυτό σημαίνει ότι το άρθρο 11 ΣΕΕ θα πρέπει να θεωρηθεί ως γενική υποχρέωση των θεσμικών οργάνων — και ιδίως της Επιτροπής — να ακούσουν διαφορετικές απόψεις και απόψεις και όχι ως υποχρέωση να ακολουθούν οποιαδήποτε από τις απόψεις αυτές. Αν γίνει κατανοητή στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να υποστηριχθεί ότι και η ΕΠΠ, όπως ορίζεται στο άρθρο 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ, απευθύνεται στην Επιτροπή υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως «να εξετάζει σοβαρά και να προβαίνει σε αξιολόγηση των προτάσεων μιας επιτυχημένης ΕΠΠ, και να το πράττει δημοσίως και να υπόκειται σε δημόσιο έλεγχο», και όχι στους πολίτες όσον αφορά την παροχή στους πολίτες του δικαιώματος να «μετασχηματίσουν την πρωτοβουλία τουςσε επίσημη πρόταση». Μολονότι είναι αληθές ότι μια μεμονωμένη ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 4, ΣΕΕ θα μπορούσε, εκ πρώτης όψεως, να υποδηλώνει το αντίθετο, εξεταζόμενο στο πλαίσιο του άρθρου 11 ΣΕΕ στο σύνολό του, η ΕΠΠ θα μπορούσε μάλλον να χρησιμεύσει ως άλλο μη δεσμευτικό εργαλείο που αποσκοπεί στη διασφάλιση της αποτελεσματικής συμμετοχής.

Το άρθρο 24 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, το οποίο χρησιμεύει ως νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού ΕΠΠ, φαίνεται να ακολουθεί παρόμοια λογική. Το άρθρο 24 της ΣΛΕΕ ανήκει στο δεύτερο μέρος σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων και την ιθαγένεια της Ένωσης και προβλέπει τέσσερα πολιτικά δικαιώματα που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης: το δικαίωμα αναφοράς στο Κοινοβούλιο, το δικαίωμα υποβολής αίτησης στον Διαμεσολαβητή, το δικαίωμα να απευθύνεται στα θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης σε οποιαδήποτε γλώσσα της ΕΕ και την ΕΠΠ. Τα δικαιώματα αυτά παρέχουν στους πολίτες τη δυνατότητα να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης, όπως προβλέπεται στο άρθρο 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ. Μολονότι είναι σαφές ότι τα δικαιώματα αυτά μπορούν να εκληφθούν ως δικαιώματα που παρέχονται στους πολίτες, γενικότερα πρέπει να θεωρούνται ως εργαλεία «πουδιασφαλίζουν ότι η αντιπροσωπευτική δημοκρατία σε επίπεδο ΕΕ είναι αποτελεσματική και, το σημαντικότερο, νόμιμη».

Υπό την έννοια αυτή, φαίνεται ότι η ΕΠΠ πρέπει να ερμηνευθεί ως άλλο μέσο συμμετοχής των πολιτών, αλλά κανένα μέσο δεν θα μετέβαλλε το νομοθετικό μονοπώλιο της Επιτροπής. Όπως και το δικαίωμα αναφοράς του Κοινοβουλίου και οι αρχές της χρηστής διακυβέρνησης της Επιτροπής, «η ΕΠΠ δημιουργεί έναν θεσμικό μηχανισμό για τη διοχέτευση της πολιτικής συμβολής των πολιτών στα θεσμικά όργανα, τα οποία είναι και παραμένουν αρμόδια για τη νομοθετική διαδικασία». Η συμμετοχή των πολιτών, αν και αποτελεί αναμφίβολα αξία από μόνη της, σε αυτή την ευρύτερη εικόνα, φαίνεται να έχει σχεδιαστεί ως μηχανισμός νομιμοποίησης και δημιουργίας κατευθυντήριων γραμμών για τη συμπεριφορά των θεσμικών οργάνων.

Στο πλαίσιο αυτό, είναι επομένως δύσκολο να αμφισβητηθεί ότι η ΕΠΠ στέφθηκε με επιτυχία σε αυτό το επίπεδο. Άνοιξε σαφώς μια άλλη οδό για τη συμμετοχή των πολιτών, έδωσε τη δυνατότητα να ακουστούν διαφορετικές και αμφιλεγόμενες φωνές στις Βρυξέλλες και, ως εκ τούτου, έδωσε νέα στοιχεία στην Επιτροπή όσον αφορά την ικανότητά της να καθορίζει το θεματολόγιο. Είναι αλήθεια ότι μέχρι στιγμής, σε ορισμένες περιπτώσεις, η συνέχεια που έδωσε η Επιτροπή στις επιτυχημένες ΕΠΠ δεν ανταποκρίθηκε πλήρως στις προσδοκίες των διοργανωτών όσον αφορά τις προτάσεις πολιτικής. Ωστόσο, όπως αναπτύχθηκε στα προηγούμενα, οι επίσημες προτάσεις πολιτικής δεν αποτελούν τον πρωταρχικό σκοπό της ΕΠΠ. Αντιθέτως, η ΕΠΠ αποσκοπεί στην προώθηση της συμμετοχής των πολιτών στη δημοκρατική διαδικασία της Ένωσης. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Bobek, η προστιθέμενη αξία της Ευρωπαϊκής Πρωτοβουλίας Πολιτών έγκειται κατ’ αυτόν τον τρόπο στην προώθηση του δημόσιου διαλόγου· (II) αυξημένη προβολή ορισμένων θεμάτων ή προβληματισμών· (III) προνομιακή πρόσβαση στα θεσμικά όργανα της ΕΕ, ώστε οι ανησυχίες αυτές να μπορούν να κατατεθούν με στιβαρό τρόπο· και iv) το δικαίωμα σε αιτιολογημένη θεσμική απάντηση που διευκολύνει τον δημόσιο καιπολιτικό έλεγχο — αξίες που έχουν αναμφισβήτητα προωθηθεί την τελευταία οκταετία.

Αυτό φυσικά δεν σημαίνει ότι η ΕΠΠ ως έχει αποτελεί τέλειο εργαλείο συμμετοχικής δημοκρατίας. Αναμφίβολα, η μείωση του οργανωτικού φόρτου για τους διοργανωτές θα επιτρέψει την ακόμη ευρύτερη συμμετοχή των πολιτών και θα ενίσχυε περαιτέρω την προστιθέμενη αξία της ΕΠΠ. Λαμβανομένης υπόψη της πρόσφατης αναθεώρησης του κανονισμού ΕΠΠ, είναι, ωστόσο, απίθανο το νομοθετικό πλαίσιο να αναθεωρηθεί εκ νέου σύντομα. Ως εκ τούτου, αν και ίσως να μην έχει αξιοποιήσει το βέλτιστο δυναμικό της ως εργαλείο συμμετοχικής δημοκρατίας, ο σημερινός αντίκτυπος της ΕΠΠ αντιστοιχεί στη θέση της στο πλαίσιο των Συνθηκών. Υπό την έννοια αυτή, η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών δεν θα πρέπει να υποτιμάται όσον αφορά τη διαφοροποίηση των πολιτικών συζητήσεων σε ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς και την υποχρέωση των θεσμικών οργάνων, και ιδίως της Επιτροπής, να ακούσουν σοβαρά την πολιτική συμβολή τουλάχιστον ενός εκατομμυρίου πολιτών από τουλάχιστον το ένα τέταρτο των κρατών μελών.