Eiropas pilsoņu iniciatīva: politikas debašu dažādošana Eiropas līmenī

Līdz ar Lisabonas līguma stāšanos spēkā 2009. gadā Eiropas Savienības politiskajā un juridiskajā arēnā — Eiropas pilsoņu iniciatīvā (EPI) — tika ieviests diezgan neskaidrs instruments. Tas, kas tika ieviests kā pirmais starptautiskais līdzdalības demokrātijas instruments, sākotnēji radīja lielas cerības padarīt Savienību pieejamāku. Pēc nedaudz mazāk nekā desmit gadiem, šķiet, pastāv vienprātība par to, ka šis instruments nevarētu atbilst šīm cerībām. Galvenokārt tas, šķiet, ir saistīts ar pastāvošo spriedzi starp ārkārtīgi lielo organizatorisko slogu EPI organizatoriem, no vienas puses, un ļoti ierobežoto EPI iznākumu, no otras puses, pat ja tas ir veiksmīgs. Šā bloga mērķis ir parādīt, ka daļa no šīs spriedzes — EPI nesaistošais raksturs — jau ir sakņojusies instrumenta pozīcijā Līgumos. Lai gan šis konstatējums pats par sevi nenovērš pastāvošo spriedzi, tas vismaz sniedz pozitīvāku priekšstatu par EPI vispārējo efektivitāti.

Eiropas pilsoņu iniciatīva ļauj vienam miljonam pilsoņu no vismaz vienas ceturtdaļas dalībvalstu aicināt Eiropas Komisiju saskaņā ar tās pilnvarām iesniegt atbilstīgu priekšlikumu par jautājumiem, kuros pēc pilsoņu ieskata Līgumu īstenošanai ir nepieciešams Savienības tiesību akts. Regulā (ES) 2019/788, ar kuru no 2020. gada 1. janvāra atcēla Regulu (ES) Nr. 211/2011, ir noteikta konkrēta procedūra un nosacījumi, kas nepieciešami EPI. Procedūra sastāv no trim posmiem — 1) reģistrācija, 2) atbalsta vākšana un, visbeidzot, 3) sekmīgas iniciatīvas, kas definēta kā iniciatīva, kura atbilst viena miljona atbalstītāju robežvērtībai, iesniegšana Komisijai izskatīšanai. Jau no paša sākuma šī procedūra un ar to saistītie nosacījumi ir radījuši problēmas. EPI agrīnajiem gadiem var būt raksturīgas grūtības noteikt reģistrācijas prasības, kas jāievēro organizatoriem. Līdz ar neseno Regulas (ES) Nr. 211/2011 pārskatīšanu un Eiropas Savienības Tiesas judikatūru šīs prasības ir kļuvušas nedaudz saudzīgākas, proti, diskusija ir pārcelta uz, iespējams, vissteidzamāk risināmo jautājumu, kas ir pilsoņu iniciatīvas pamatā, proti, kādi pasākumi jāveic Komisijai pēc sekmīgi iesniegtas iniciatīvas. Tiesas virspalātas nesen pasludinātajā spriedumā beidzot ir sniegta atbilde uz šo jautājumu. Lietā Puppinck Tiesa konstatēja, ka Komisijai nav juridiska pienākuma sekot sekmīgai iniciatīvai. Lai gan no juridiskā viedokļa spriedums kopumā tiek vērtēts atzinīgi, jo tas stingri atbilst likuma tekstam, no politiskā viedokļa raugoties, nevar palīdzēt, bet atzīst, ka Tiesa nespēja atrisināt spriedzi starp ārkārtīgi lielo organizatorisko slogu organizatoriem un ļoti ierobežoto EPI iznākumu. Ņemot vērā neseno EPI tiesiskā regulējuma pārskatīšanu, kas arī zaudēja iespēju risināt šo būtisko spriedzi, šķiet, ka pagaidām EPI ir apņēmības pilna saglabāt līdzdalības demokrātijas instrumentu, kas vēl nav sasniedzis savu optimālo potenciālu.

Nesenajā ieguldījumā šajā forumā Luis Bouza García apgalvoja, ka šis pesimistiskais secinājums varētu būt saistīts ar nepareizu EPI interpretāciju kā “instrumentu, ar ko politikas veidošanas ciklā var iekļaut jaunus jautājumus”. Viņš ierosina, ka, ja EPI uzskatītu par iespēju “padarīt politikas debates daudzveidīgākas un pretrunīgākas [...], nav iespējams par zemu novērtēt ietekmi, kāda tai jau ir bijusi, paverot iespējas piedalīties ES politikas veidošanā”.

Tieši šo argumentu var apstiprināt, analizējot EPI nostāju Līgumos. EPI pamatā ir LES 11. panta 4. punkts saistībā ar LESD 24. panta 1. punktu. Iepriekšējais noteikums ir iekļauts II sadaļā par noteikumiem par demokrātijas principiem. 11. pantam šajā sadaļā ir īpaša nostāja, jo tajā lielā mērā ir nostiprināti Komisijas labas pārvaldības principi, kurus Komisija ierosināja jau 2001. gadā. Savā 2001. gada Baltajā grāmatā Komisija bija izsludinājusi “politikas veidošanas procesu, lai iesaistītu vairāk cilvēku un organizāciju ES politikas veidošanā un īstenošanā, [veicinot] lielāku atklātību, pārskatatbildību un atbildību attiecībā uz visiem iesaistītajiem”. Ņemot vērā iepriekš minēto, LES 11. panta 1. punktā iestādēm ir prasīts izveidot saziņas kanālus gan pilsoņiem, gan apvienībām, kas tos pārstāv, lai “paziņotu un publiski apmainītos ar viedokļiem visās Savienības darbības jomās”. LES 11. panta 2. punktā ir piebilsts, ka iestādēm ir “jāuztur atklāts, pārredzams un regulārs dialogs ar pārstāvības apvienībām un pilsonisko sabiedrību”, kas daļēji ir konkretizēts un daļēji papildināts ar LES 11. panta 3. punktu, jo tajā ir noteikts, ka Komisijai “jārīko plašas apspriedes ar attiecīgajām pusēm”. Tomēr šie noteikumi parasti “nav domāti [..] kā [..] īstenojamas subjektīvas tiesības”pilsoņiem. Tā vietā “regulēto tiesību veids ir pieeja, kas lielā mērā ir vērsta uz to, lai sniegtu pamatnostādnes iestāžu rīcībai, bet mazāk uz iespēju nodrošināšanu pilsoņiem”, proti, ka LES 11. pants būtu jāuzskata par vispārēju iestāžu, jo īpaši Komisijas, pienākumu uzklausīt dažādus viedokļus un viedokļus, nevis pienākumu ievērot kādu no šiem viedokļiem. Ja to saprot šajā kontekstā, var apgalvot, ka arī LES 11. panta 4. punktā minētā EPI ir adresēta Komisijai kā pienākums “nopietni apsvērt un iesaistīties sekmīgas EPI priekšlikumu novērtēšanā un darīt to publiski un sabiedrības uzraudzībā”, nevis pilsoņiem piešķirt tiesības uz to, ka viņu iniciatīvatiek “pārveidota par oficiālu priekšlikumu”. Lai gan ir taisnība, ka LES 11. panta 4. punkta atsevišķa interpretācija prima facie varētu likt domāt pretējo, aplūkojot to LES 11. panta kontekstā kopumā, EPI faktiski drīzāk varētu kalpot kā vēl viens nesaistošs instruments, kura mērķis ir nodrošināt efektīvu līdzdalību.

Šķiet, ka LESD 24. panta 1. punkts, kas ir juridiskais pamats EPI regulas pieņemšanai, atbilst līdzīgai loģikai. LESD 24. pants ietilpst otrajā daļā “Nediskriminācija un Savienības pilsonība” un paredz četras politiskās tiesības, kas saistītas ar Savienības pilsonību: tiesības iesniegt lūgumrakstu Parlamentam, tiesības vērsties pie ombuda, tiesības rakstīt Savienības iestādēm un struktūrām jebkurā ES valodā un EPI. Šīs tiesības ļauj pilsoņiem piedalīties Savienības demokrātiskajā dzīvē, kā paredzēts LES 10. panta 3. punktā. Lai gan ir skaidrs, ka tās var saprast kā pilsoņiem piešķirtās tiesības, tās jāuzskata par instrumentiem, “kasnodrošina, ka pārstāvības demokrātija ES līmenī ir efektīva un, pats svarīgākais, leģitīma”.

Šajā ziņā šķiet, ka EPI ir jāinterpretē kā vēl viens pilsoņu iesaistes līdzeklis, bet neviens no tiem nemaina Komisijas likumdošanas monopolu. Tāpat kā tiesības iesniegt lūgumrakstu Parlamentam un Komisijas labas pārvaldības principi „Eiropaspilsoņu iniciatīva rada institucionālu mehānismu, lai pilsoņu politisko ieguldījumu virzītu uz iestādēm, kas ir un paliek atbildīgas par likumdošanas procesu”. Pilsoņu līdzdalība, lai gan tā neapšaubāmi ir vērtība pati par sevi, šajā plašākajā ainā, šķiet, ir paredzēta kā leģitimizācijas mehānisms un pamatnostādņu izstrāde iestāžu rīcībai.

Šajā kontekstā ir grūti noliegt, ka EPI ir bijusi sekmīga šajā līmenī. Tas skaidri pavēra vēl vienu ceļu pilsoņu iesaistei, ļāva Briselē uzklausīt dažādus un pretrunīgus viedokļus un tādējādi deva Komisijai jaunu ieguldījumu darba kārtības noteikšanā. Ir taisnība, ka līdz šim dažos gadījumos Komisijas veiktie pasākumi saistībā ar sekmīgām EPI pilnībā neatbilda organizatoru cerībām attiecībā uz politikas priekšlikumiem. Tomēr, kā norādīts iepriekš, oficiāli politikas priekšlikumi nav EPI galvenais mērķis. Tā vietā EPI mērķis ir veicināt pilsoņu līdzdalību Savienības demokrātiskajā procesā. Kā norādījis ģenerāladvokāts M. Bobeks, Eiropas pilsoņu iniciatīvas pievienotā vērtība tādējādi ir: i) publisko debašu veicināšana; lielāka pamanāmība attiecībā uz konkrētiem tematiem vai problēmām; priviliģēta piekļuve ES iestādēm, ļaujot šos jautājumus iesniegt stingri; un iv) tiesības uz pamatotu institucionālu reakciju, kas veicina sabiedrības un politiskokontroli — vērtības, kas neapšaubāmi ir veicinātas pēdējo astoņu gadu laikā.

Protams, tas nenozīmē, ka EPI pašreizējā redakcijā ir ideāls līdzdalības demokrātijas instruments. Nenoliedzami, organizatoru organizatoriskā sloga samazināšana nodrošinātu vēl plašāku iedzīvotāju līdzdalību un vēl vairāk palielinātu EPI pievienoto vērtību. Ņemot vērā neseno EPI regulas pārskatīšanu, tomēr ir maz ticams, ka tiesiskais regulējums tuvākajā laikā atkal tiks pārskatīts. Tāpēc, lai gan EPI pašreizējā ietekme, iespējams, vēl nav sasniegusi savu optimālo potenciālu kā līdzdalības demokrātijas instruments, tā pašreizējā ietekme atbilst tās pozīcijai Līgumos. Šajā ziņā Eiropas pilsoņu iniciatīvu nevajadzētu novērtēt par zemu attiecībā uz politikas debašu dažādošanu Eiropas līmenī, kā arī piespiest iestādes, jo īpaši Komisiju, nopietni uzklausīt ne mazāk kā viena miljona pilsoņu politisko ieguldījumu no vismaz vienas ceturtdaļas dalībvalstu.