Európska iniciatíva občanov: diverzifikácia politických diskusií na európskej úrovni

Nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy v roku 2009 sa do istej miery nejednoznačný nástroj dostal do politickej a právnej oblasti Európskej únie – európskej iniciatívy občanov (EIO). To, čo sa zaviedlo ako prvý nadnárodný nástroj participatívnej demokracie, spočiatku vyvolalo veľké nádeje, že Únia bude prístupnejšia. Po trochu menej ako desaťročí prevádzky sa zdá, že tento nástroj nemôže naplniť tieto nádeje. V prvom rade sa zdá, že dôvodom je vnútorné napätie medzi mimoriadne vysokou organizačnou záťažou pre organizátorov európskych iniciatív občanov na jednej strane a veľmi obmedzeným výsledkom európskej iniciatívy občanov na strane druhej, aj keď je úspešná. Cieľom tohto blogového príspevku je preukázať, že časť tohto napätia – nezáväzná povaha európskej iniciatívy občanov – je už zakorenená v pozícii nástroja v rámci samotných zmlúv. Hoci toto zistenie ako také neprekonáva pretrvávajúce napätie, poskytuje aspoň pozitívnejšie svetlo na celkovú účinnosť európskej iniciatívy občanov.

Európska iniciatíva občanov umožňuje jednému miliónu občanov z aspoň jednej štvrtiny členských štátov vyzvať Európsku komisiu, aby v rámci svojich právomocí predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely vykonávania zmlúv je potrebný právny akt Únie. Vnariadení (EÚ) 2019/788, ktorým sa od 1. januára 2020 zrušilo nariadenie (EÚ) č. 211/2011, sa stanovuje konkrétny postup a podmienky požadované pre európsku iniciatívu občanov. Postup pozostáva z troch krokov: 1) registrácia, 2) zber podpory a v konečnom dôsledku 3) predloženie úspešnej iniciatívy, ktorá spĺňa prahovú hodnotu jedného milióna podporovateľov, Komisii na preskúmanie. Tento postup a s ním súvisiace podmienky boli od samého začiatku skomplikované. Prvé roky európskej iniciatívy občanov sa môžu vyznačovať ťažkosťami pri určovaní registračných požiadaviek, ktoré majú spĺňať organizátori. Nedávnou legislatívnou revíziou nariadenia (EÚ) č. 211/2011 a judikatúrou Súdneho dvora EÚ sa tieto požiadavky stali mierne miernejšími, čím sa diskusia presunula na možno najpálčivejšiu otázku, ktorá je základom iniciatívy občanov – konkrétne, ktoré opatrenia musí alebo by mala prijať Komisia v nadväznosti na úspešne predloženú iniciatívu. V nedávnom rozsudku veľkej komory Súdneho dvora bola táto otázka s konečnou platnosťou zodpovedaná. Vo veci Puppinck Dvor audítorov zistil, že Komisia nie je zo zákona povinná konať na základe úspešnej iniciatívy. Hoci sa z právneho hľadiska rozsudok vo všeobecnosti oceňuje v tom zmysle, že striktne dodržiava znenie zákona, z politického hľadiska nemôžem pomôcť, ale uznať, že Súdny dvor nedokázal vyriešiť napätie medzi mimoriadne vysokou organizačnou záťažou organizátorov a veľmi obmedzeným výsledkom EIO. Vzhľadom na nedávnu revíziu právneho rámca európskej iniciatívy občanov, ktorá rovnako stratila príležitosť riešiť toto hlavné napätie, sa zdá, že v súčasnosti je európska iniciatíva občanov odhodlaná zostať nástrojom participatívnej demokracie, ktorý ešte nedosiahol svoj optimálny potenciál.

Luis Bouza García v nedávnom príspevku k tomuto fóru tvrdil, že tento pesimistický záver by mohol byť spôsobený nesprávnym výkladom európskej iniciatívy občanov ako „nástroja schopného zaviesť nové otázky do cyklu tvorby politík“. Navrhuje, že ak by sa európska iniciatíva občanov považovala za „príležitosť na to, aby sa politické diskusie stali rozmanitejšími a kontroverznejšími [...], nie je možné podceňovať účinky, ktoré už mala pri otváraní príležitostí na účasť na tvorbe politík EÚ“.

Práve toto tvrdenie možno potvrdiť analýzou postavenia EIO v rámci samotných Zmlúv. EIO je založená na článku 11 ods. 4 ZEÚ v spojení s článkom 24 ods. 1 ZFEÚ. Prvé ustanovenie je súčasťou hlavy II o ustanoveniach o demokratických zásadách. Článok 11 má v tejto hlave osobitné postavenie v tom, že do veľkej miery konštituuje zásady dobrej správy vecí verejných Komisie, ktoré Komisia navrhla už v roku 2001. Komisia vo svojej bielej knihe z roku 2001 vyhlásila, že otvorí „proces tvorby politiky, aby sa viac ľudí a organizácií zapojilo do formovania a realizácie politiky EÚ [prostredníctvom]väčšej otvorenosti, zodpovednosti a zodpovednosti voči všetkým zúčastneným stranám“. Práve v tejto súvislosti sa v článku 11 ods. 1 ZEÚ vyžaduje, aby inštitúcie vytvorili komunikačné kanály pre občanov aj zastupujúce združenia, aby „zverejňovali a verejne vymieňali svoje názory na všetky oblasti činnosti Únie“. Článok 11 ods. 2 ZEÚ dopĺňa potrebu inštitúcií „udržiavať otvorený, transparentný a pravidelný dialóg s reprezentatívnymi združeniami a občianskou spoločnosťou“, ktorý je čiastočne konkretizovaný a čiastočne doplnený článkom 11 ods. 3 ZEÚ v tom zmysle, že vyžaduje, aby Komisia „vykonávala rozsiahle konzultácie s dotknutými stranami“. Tieto ustanovenia však vo všeobecnosti „nie sú koncipované ako [...] vymožiteľné subjektívneprávo“pre občanov. Namiesto toho „druh regulovaných nárokov prináša prístup, ktorý sa vo veľkej miere zameriava na poskytovanie usmernení pre správanie inštitúcií a menej na posilnenie postavenia občana.“ To znamená, že článok 11 ZEÚ by sa mal chápať ako všeobecná povinnosť inštitúcií, a najmä Komisie, vypočuť si rôzne názory a stanoviská, a nie povinnosť dodržiavať ktorýkoľvek z týchto názorov. Ak sa chápe v tejto súvislosti, možno tvrdiť, že aj EIO, ako sa uvádza v článku 11 ods. 4 ZEÚ, je určená Komisii, pokiaľ ide opovinnosť „seriózne zvážiť návrhy úspešnej EIO a zapojiť sa do ich posúdenia, a to verejne a pod podmienkou verejnej kontroly“, a nie občanom, pokiaľ ide o právo na to, aby sa ich iniciatíva „zmenila na formálny návrh“. Hoci je pravda, že izolovaný výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ by mohol na prvý pohľad naznačovať opak, v kontexte článku 11 ZEÚ ako celku by EIO mohla slúžiť skôr ako ďalší nezáväzný nástroj určený na zabezpečenie účinnej účasti.

Zdá sa, že článok 24 ods. 1 ZFEÚ, ktorý slúži ako právny základ pre prijatie nariadenia o EIO, sleduje podobnú logiku. Článok 24 ZFEÚ patrí do druhej časti o nediskriminácii a občianstve Únie a stanovujú sa v ňom štyri politické práva spojené s občianstvom Únie: petičné právo Parlamentu, právo obrátiť sa na ombudsmana, právo písomne sa obrátiť na inštitúcie a orgány Únie v ktoromkoľvek jazyku EÚ a európska iniciatíva občanov. Tieto práva umožňujú občanom zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, ako sa stanovuje v článku 10 ods. 3 ZEÚ. Hoci je zrejmé, že tieto práva možno chápať ako práva udelené občanom, vo všeobecnosti sa majú považovať za nástroje „zabezpečujúce, aby bola zastupiteľská demokracia na úrovni EÚ účinná a, čo je najdôležitejšie, legitímna“.

V tomto zmysle sa zdá, že EIO sa má vykladať ako iný prostriedok zapojenia občanov, ale žiadny z nich nemení legislatívny monopol Komisie. Rovnako ako právo obrátiť sa s petíciou na Parlament a zásady dobrej správy vecí verejných,európska iniciatíva občanov vytvára inštitucionálny mechanizmus na nasmerovanie politického príspevku občanov do inštitúcií, ktoré sú a zostávajú zodpovedné za legislatívny proces“. Účasť občanov, hoci v tomto širšom kontexte nepochybne predstavuje hodnotu sama osebe, sa zdá byť koncipovaná ako mechanizmus legitimizácie a vytvárania usmernení pre správanie inštitúcií.

V tejto súvislosti je preto ťažké poprieť, že európska iniciatíva občanov bola na tejto úrovni úspešná. Jasne otvorila ďalšiu cestu pre zapojenie občanov, umožnila vypočutie rôznych a kontroverzných názorov v Bruseli, a tým poskytla Komisii nový príspevok v rámci jej schopnosti určovať program. Je pravda, že doteraz v niektorých prípadoch Komisia v nadväznosti na úspešné európske iniciatívy občanov úplne nenaplnila nádej organizátorov, pokiaľ ide o politické návrhy. Ako sa však uvádza v predchádzajúcom texte, formálne politické návrhy nie sú primárnym účelom EIO. Cieľom európskej iniciatívy občanov je namiesto toho podporovať účasť občanov na demokratickom procese Únie. Ako uviedol generálny advokát Bobek, pridaná hodnota európskej iniciatívy občanov spočíva v podpore verejnej diskusie; II) lepšie zviditeľnenie určitých tém alebo obáv; III) privilegovaný prístup k inštitúciám EÚ, ktorý umožní dôrazným spôsobom predkladať tieto obavy; a iv) nárok na odôvodnenú inštitucionálnu reakciu uľahčujúcu verejnú a politickú kontrolu– hodnoty, ktoré boli nepochybne presadzované za posledných osem rokov.

To samozrejme neznamená, že európska iniciatíva občanov v jej súčasnej podobe je dokonalým nástrojom participatívnej demokracie. Je nepochybné, že zníženie organizačného zaťaženia organizátorov by umožnilo ešte širšiu účasť občanov a ešte viac by zvýšilo pridanú hodnotu európskej iniciatívy občanov. Vzhľadom na nedávnu revíziu nariadenia o európskej iniciatíve občanov je však nepravdepodobné, že by sa legislatívny rámec kedykoľvek znovu revidoval. Preto, hoci sa ešte možno nedosiahol jej optimálny potenciál ako nástroja participatívnej demokracie, súčasný vplyv európskej iniciatívy občanov zodpovedá jej pozícii v rámci zmlúv. V tomto zmysle by sa európska iniciatíva občanov nemala podceňovať, pokiaľ ide o diverzifikáciu politických diskusií na európskej úrovni, ako aj prinútenie inštitúcií, a najmä Komisie, aby vážne počúvali politický príspevok najmenej jedného milióna občanov z aspoň jednej štvrtiny členských štátov.