Evropská občanská iniciativa: diverzifikace politických diskusí na evropské úrovni

Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost v roce 2009 vstoupil do politické a právní oblasti Evropské unie – evropská občanská iniciativa – poněkud nejednoznačný nástroj. To, co bylo zavedeno jako první nadnárodní nástroj participativní demokracie, původně vyvolalo velké naděje, že Unie bude přístupnější. Po o něco méně než deseti letech fungování se zdá, že tento nástroj nemůže těmto nadějím vyhovět. Zdá se, že je to především důsledkem přirozeného napětí mezi extrémně vysokou organizační zátěží pro organizátory evropských občanských iniciativ na jedné straně a velmi omezeným výsledkem evropské občanské iniciativy na straně druhé, a to i v případě, že byla úspěšná. Cílem tohoto příspěvku na blogu je prokázat, že část tohoto napětí – nezávazná povaha evropské občanské iniciativy – je již zakořeněna v pozici nástroje v rámci samotných Smluv. I když toto zjištění samo o sobě nepřekonává přetrvávající napětí, přinejmenším pozitivněji osvětluje celkovou účinnost evropské občanské iniciativy.

Evropská občanská iniciativa umožňuje, aby jeden milion občanů alespoň z jedné čtvrtiny členských států vyzval Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv. Nařízení (EU) 2019/788, které od 1. ledna 2020 zrušilo nařízení (EU) č. 211/2011, stanoví konkrétní postup a podmínky požadované pro evropskou občanskou iniciativu. Postup sestává ze tří kroků: 1) registrace, 2) shromáždění podpory a nakonec 3) předložení úspěšné iniciativy, definované jako iniciativa, která splňuje prahovou hodnotu jednoho milionu fanoušků, Komisi k posouzení. Tento postup a podmínky, které jsou s ním spojeny, se od samého počátku potýkaly s problémy. První roky existence evropské občanské iniciativy se mohou vyznačovat tím, že je obtížné určit požadavky na registraci, které musí organizátoři splnit. S nedávnou legislativní revizí nařízení (EU) č. 211/2011 a judikaturou Soudního dvora Evropské unie se tyto požadavky staly poněkud shovívavějšími – přesouvaly diskusi na možná nejnaléhavější otázku, z níž vychází občanská iniciativa – konkrétně, jaká opatření musí nebo by měla Komise přijmout v návaznosti na úspěšně předloženou iniciativu. V nedávném rozsudku velkého senátu Soudního dvora byla tato otázka nakonec zodpovězena. V rozsudku Puppinck Účetní dvůr zjistil, že Komise není ze zákona povinna sledovat úspěšnou iniciativu. Z právního hlediska je rozsudek obecně oceňován tím, že se striktně řídí zněním zákona, z politického hlediska však nemůže pomoci, ale uznává, že Soudní dvůr nebyl schopen vyřešit napětí mezi extrémně vysokou organizační zátěží pro organizátory a velmi omezeným výsledkem evropské občanské iniciativy. S ohledem na nedávnou revizi právního rámce evropské občanské iniciativy, která rovněž ztratila příležitost řešit toto hlavní napětí, se zdá, že evropská občanská iniciativa je prozatím odhodlána zůstat nástrojem participativní demokracie, který dosud nedosáhl svého optimálního potenciálu.

V nedávném příspěvku k tomuto fóru Luis Bouza García uvedl, že tento pesimistický závěr by mohl být způsoben nesprávným výkladem evropské občanské iniciativy jako „nástroje schopného vnést do cyklu tvorby politik nové otázky“. Navrhuje, že pokud bychom evropskou občanskou iniciativu považovali za „příležitost k tomu, aby se politické debaty staly rozmanitějšími a kontroverzními, [...] je nemožné podcenit účinky, které již měla při otevírání příležitostí k účasti na tvorbě politik EU“.

Právě tento argument může být potvrzen analýzou postavení EOI v rámci samotných Smluv. EOI je založena na čl. 11 odst. 4 SEU ve spojení s čl. 24 odst. 1 SFEU. První ustanovení je součástí hlavy II o ustanoveních o demokratických zásadách. Článek 11 má v této hlavě zvláštní postavení v tom smyslu, že do značné míry zakotvuje zásady řádné správy věcí veřejných, které Komise navrhla již v roce 2001. Ve své bílé knize z roku 2001 Komise prohlásila, že zahájí „proces tvorby politik s cílem zapojit více lidí a organizací do utváření a provádění politiky EU [podporou] větší otevřenosti, odpovědnosti a odpovědnosti všech zúčastněných stran“. Právě v tomto ohledu čl. 11 odst. 1 SEU vyzývá orgány, aby vytvořily komunikační kanály jak pro občany, tak pro reprezentativní sdružení, aby „upozorňovaly a veřejně vyměňovaly své názory na všechny oblasti činnosti Unie“. Článek 11 odst. 2 SEU dodává, že orgány musí „udržovat otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností“, což je částečně konkretizováno a částečně doplněno čl. 11 odst. 3 SEU v tom smyslu, že vyžaduje, aby Komise „vedla rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami“. Tato ustanovení všaknejsou obecně „pojata jako [...] vymahatelné subjektivní právo“pro občany. Naopak, „druh regulovaných nároků představuje přístup, který je velmi zaměřen na poskytování pokynů pro chování orgánů, a méně na posílení postavení občanů“. To znamená, že článek 11 SEU by měl být chápán jako obecná povinnost orgánů – a zejména Komise – vyslechnout odlišné názory a názory, a nikoli povinnost řídit se kterýmkoli z těchto názorů. Je-li tomu tak v této souvislosti, lze tvrdit, že EOI, jak je stanovena v čl. 11 odst. 4 SEU, je určena Komisi, pokud jde opovinnost „vážně zvážit návrhy úspěšné EOI a zapojit se do jejich posouzení, a to veřejně a pod veřejnou kontrolou“, a nikoli občanům, pokud jde o poskytnutí práva na to, aby se jejich iniciativastala „formálním návrhem“. I když by izolovaný výklad čl. 11 odst. 4 SEU mohl prima facie nasvědčovat opaku, v kontextu článku 11 SEU jako celku, EOI by mohla ve skutečnosti sloužit spíše jako další nezávazný nástroj k zajištění účinné účasti.

Zdá se, že čl. 24 odst. 1 SFEU, který slouží jako právní základ pro přijetí nařízení o EOI, sleduje podobnou logiku. Článek 24 SFEU patří do druhé části věnované nediskriminaci a občanství Unie a stanoví čtyři politická práva spojená s občanstvím Unie: petiční právo Parlamentu, právo obrátit se na veřejného ochránce práv, právo písemně se obracet na orgány a instituce Unie v kterémkoli jazyce EU a evropská občanská iniciativa. Tato práva umožňují občanům podílet se na demokratickém životě Unie, jak je stanoveno v čl. 10 odst. 3 SEU. Ačkoli tato práva lze pochopitelně chápat jako práva přiznaná občanům, obecně je třeba je chápat jako nástroje „zajišťující, aby zastupitelská demokracie na úrovni EU byla účinná a především legitimní“.

V tomto smyslu se zdá, že EOI je třeba vykládat jako jiný prostředek zapojení občanů, ale žádný způsob nemění legislativní monopol Komise. Stejně jako petiční právo i Parlament a zásady řádné správy věcí veřejných stanovené Komisí „EOI vytváří institucionální mechanismus, jehož cílem je směrovat politické podněty občanů k orgánům, které jsou a zůstávají odpovědné za legislativní proces“. Zdá se, že účast občanů, ačkoli nepochybně představuje hodnotu sama o sobě, je v tomto širším kontextu koncipována jako mechanismus legitimizace a vytváření pokynů pro chování orgánů.

V této souvislosti je proto obtížné popřít, že EOI byla na této úrovni úspěšná. Jasně otevřela další cestu pro zapojení občanů, umožnila, aby byly v Bruselu vyslyšeny různé a kontroverzní názory, a poskytla tak Komisi nový příspěvek k její schopnosti stanovovat agendu. Je pravda, že v některých případech Komise v návaznosti na úspěšné evropské občanské iniciativy zcela nenaplnila naděje organizátorů, pokud jde o politické návrhy. Jak však bylo uvedeno výše, formální návrhy politik nejsou primárním účelem EOI. Namísto toho má evropská občanská iniciativa za cíl podpořit účast občanů na demokratickém procesu Unie. Jak uvedl generální advokát Bobek, přidaná hodnota evropské občanské iniciativy spočívá v podpoře veřejné diskuse; II) větší zviditelnění některých témat nebo obav; III) privilegovaný přístup k orgánům EU, což umožní, aby tyto obavy byly předloženy solidním způsobem; a iv) právo na odůvodněnou institucionální reakci usnadňující veřejnou a politickou kontrolu“– hodnoty, které byly v posledních osmi letech nepopiratelně prosazovány.

To samozřejmě neznamená, že evropská občanská iniciativa ve své současné podobě je dokonalým nástrojem participativní demokracie. Snížení organizační zátěže organizátorů by nepochybně umožnilo ještě širší zapojení občanů a dále zvýšilo přidanou hodnotu evropské občanské iniciativy. S ohledem na nedávnou revizi nařízení o evropské občanské iniciativě je však nepravděpodobné, že by byl legislativní rámec v dohledné době znovu revidován. Ačkoli možná ještě nedosáhla svého optimálního potenciálu coby nástroje participativní demokracie, současný dopad evropské občanské iniciativy odpovídá jejímu postavení v rámci Smluv. V tomto smyslu by evropská občanská iniciativa neměla být podceňována, pokud jde o diverzifikaci politických diskusí na evropské úrovni, ani to, že by orgány, a zejména Komise, byly nuceny vážně naslouchat politickému příspěvku nejméně jednoho milionu občanů z alespoň jedné čtvrtiny členských států.