Euroopa kodanikualgatus: poliitiliste arutelude mitmekesistamine Euroopa tasandil

Lissaboni lepingu jõustumisega 2009. aastal sai Euroopa Liidu poliitilisele ja õiguslikule areenile – Euroopa kodanikualgatusele – mõnevõrra ebaselge vahendi. See, mis võeti kasutusele esimese riikidevahelise osalusdemokraatia vahendina, tekitas alguses suurt lootust muuta liit kättesaadavamaks. Pärast veidi vähem kui kümme aastat kestnud tööd näib olevat üksmeel selles, et vahend ei suuda neile ootustele vastata. Eelkõige näib see olevat tingitud olemuslikest pingetest ühelt poolt Euroopa kodanikualgatuste korraldajate äärmiselt suure korraldusliku koormuse ja teiselt poolt Euroopa kodanikualgatuse väga piiratud tulemuse vahel, isegi kui see on edukas. Käesoleva blogipostituse eesmärk on näidata, et osa sellest pingest – Euroopa kodanikualgatuse mittesiduv olemus – on juba tingitud vahendi positsioonist aluslepingutes endas. Kuigi see järeldus iseenesest ei lahenda püsivaid pingeid, annab see vähemalt positiivsema pildi Euroopa kodanikualgatuse üldisest tõhususest.

Euroopa kodanikualgatus võimaldab miljonil kodanikul vähemalt ühest neljandikust liikmesriikidest kutsuda Euroopa Komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohaseid ettepanekuid küsimustes, mille suhtes kodanike arvates on vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt. Määrusega (EL) 2019/788, millega alates 1. jaanuarist 2020 tunnistati kehtetuks määrus (EL) nr 211/2011, on sätestatud Euroopa kodanikualgatuse konkreetne menetlus ja tingimused. Menetlus koosneb kolmest etapist: 1) registreerimine, 2) toetuse kogumine ja lõpuks 3) eduka algatuse esitamine komisjonile läbivaatamiseks, mis vastab miljoni poolehoidja künnisele. See menetlus ja sellega seotud tingimused on algusest peale olnud problemaatilised. Euroopa kodanikualgatuse algusaastaid võib iseloomustada raskustega määrata kindlaks registreerimisnõuded, mida korraldajad peavad täitma. Määruse (EL) nr 211/2011 hiljutise seadusandliku läbivaatamise ja Euroopa Liidu Kohtu praktikaga on need nõuded muutunud veidi leebemaks – nihutades arutelu ehk kõige pakilisemale kodanikualgatuse aluseks olevale küsimusele – nimelt sellele, milliseid meetmeid peab või peaks komisjon võtma pärast edukalt esitatud algatust. Euroopa Kohtu suurkoja hiljutises otsuses on sellele küsimusele lõplikult vastatud. Kohtuasjas Puppinck leidis kontrollikoda, et komisjon ei ole õiguslikult kohustatud edukat algatust järgima. Kuigi õiguslikust seisukohast on kohtuotsus üldiselt hinnatud, kuna selles järgitakse rangelt seaduse sõnastust, ei saa poliitilisest seisukohast olla abi, vaid tunnistada, et Euroopa Kohus ei suutnud lahendada pinget korraldajate äärmiselt suure korraldusliku koormuse ja Euroopa kodanikualgatuse väga piiratud tulemuse vahel. Pidades silmas Euroopa kodanikualgatuse õigusraamistiku hiljutist läbivaatamist, mis kaotas samuti võimaluse seda põhipinget lahendada, näib, et praegu on Euroopa kodanikualgatus kindlalt otsustanud jääda osalusdemokraatia vahendiks, mis ei ole veel saavutanud oma optimaalset potentsiaali.

Oma hiljutises panuses sellel foorumil väitis Luis Bouza García, et see pessimistlik järeldus võib olla tingitud Euroopa kodanikualgatuse väärtõlgendamisest kui vahendist, mille abil saab poliitikakujundamise tsüklisse lisada uusi küsimusi. Ta teeb ettepaneku, et kui pidada Euroopa kodanikualgatust „võimaluseks muuta poliitilised arutelud mitmekesisemaks ja vastuolulisemaks, [...] ei ole võimalik alahinnata mõju, mida see on juba avaldanud ELi poliitikakujundamises osalemise võimaluste avamisele“.

Just seda argumenti saab kinnitada, analüüsides Euroopa kodanikualgatuse positsiooni aluslepingutes endas. Euroopa kodanikualgatus põhineb Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõikel 4 koostoimes ELi toimimise lepingu artikli 24 lõikega 1. Esimene säte on osa II jaotisest, mis käsitleb sätteid demokraatlike põhimõtete kohta. Artiklil 11 on selles jaotises eriline seisukoht, kuna see on suures osas põhiseadusega kooskõlas komisjoni hea valitsemistava põhimõtetega, mille kohta komisjon tegi ettepaneku juba 2001. aastal. Oma 2001. aasta valges raamatus kuulutas komisjon avatuks „poliitika kujundamise protsessi, et kaasata rohkem inimesi ja organisatsioone ELi poliitika kujundamisse ja elluviimisse,edendades] suuremat avatust, vastutust ja vastutust kõigi asjaosaliste jaoks“. Seda silmas pidades nõuab Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 1, et institutsioonid looksid suhtluskanalid nii kodanike kui ka esindusühenduste jaoks, „et teha teatavaks ja vahetada avalikult oma seisukohti liidu tegevuse kõigis valdkondades“. ELL artikli 11 lõige 2 lisab, et institutsioonid peavad „säilitama avatud, läbipaistva ja korrapärase dialoogi esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga“, mis on osaliselt konkretiseeritud ja osaliselt täiendatud ELL artikli 11 lõikega 3, kuna selles nõutakse, et komisjon „peaks asjaomaste isikutega laiapõhjalisi konsultatsioone“. Need sätted „ei ole siiski üldiselt mõeldud [...] täitmisele pööratavaks subjektiivseksõiguseks“kodanike jaoks. Selle asemel on „reguleeritud õiguste puhul tegemist lähenemisviisiga, mis on suuresti keskendunud suuniste andmisele institutsioonide käitumise kohta ja vähem kodanike mõjuvõimu suurendamisele“. See tähendab, et ELL artiklit 11 tuleks käsitada institutsioonide – ja eelkõige komisjoni – üldise kohustusena kuulata ära erinevad arvamused ja seisukohad, mitte kohustusena järgida ükskõik millist neist seisukohtadest. Kui seda mõista selles kontekstis, võib väita, et ka Euroopa kodanikualgatus, nagu see on sätestatud ELi lepingu artikli 11 lõikes 4, on adresseeritud komisjonile seoses kohustusega „kaaluda tõsiselt eduka Euroopa kodanikualgatuse ettepanekuid ja osaleda nende hindamises ning teha seda avalikult ja avaliku kontrolliall“, mitte kodanikele, et anda neile õigus oma algatusele „ametlikuks ettepanekuks“. Kuigi ELL artikli 11 lõike 4 eraldi tõlgendamine võib esmapilgul viidata vastupidisele, pidades silmas ELL artiklit 11 tervikuna, võib Euroopa kodanikualgatus tegelikult olla pigem veel üks mittesiduv vahend, mille eesmärk on tagada tõhus osalemine.

ELi toimimise lepingu artikli 24 lõige 1, mis on Euroopa kodanikualgatuse määruse vastuvõtmise õiguslik alus, näib järgivat sarnast loogikat. ELi toimimise lepingu artikkel 24 kuulub teise osasse „Liidu diskrimineerimiskeeld ja kodakondsus“ ning selles on sätestatud neli liidu kodakondsusega seotud poliitilist õigust: õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole, õigus pöörduda ombudsmani poole, õigus kirjutada liidu institutsioonidele ja organitele mis tahes ELi keeles ning Euroopa kodanikualgatus. Need õigused võimaldavad kodanikel osaleda liidu demokraatias, nagu on ette nähtud ELL artikli 10 lõikes 3. Kuigi on selge, et neid võib mõista kodanikele antud õigustena, tuleb neid üldisemalt vaadelda vahenditena, mis „tagavad, et esindusdemokraatia ELi tasandil on tõhus ja, mis kõige tähtsam, õiguspärane“.

Selles mõttes näib, et Euroopa kodanikualgatust tuleb tõlgendada kodanike kaasamise teise vahendina, kuid see ei muuda komisjoni seadusandlikku monopoli. Nagu ka õigus esitada petitsioone Euroopa Parlamendile ja Euroopa Komisjoni hea valitsemistava põhimõtetele,luuakse Euroopa kodanikualgatusega institutsiooniline mehhanism, et suunata kodanike poliitiline panus institutsioonidesse, mis vastutavad ja vastutavad jätkuvalt õigusloomeprotsessieest. Kodanike osalemine, mis kahtlemata kujutab endast väärtust iseenesest, näib selles laiemas pildis olevat kavandatud legitimeerimise ja institutsioonide käitumise suuniste loomise mehhanismina.

Selles kontekstis on seega raske eitada, et Euroopa kodanikualgatus oli sel tasandil edukas. See avas selgelt veel ühe võimaluse kodanike kaasamiseks, võimaldas Brüsselis kuulda erinevaid ja vastuolulisi hääli ning andis seega komisjonile uue panuse oma tegevusvõimaluste kujundamisse. On tõsi, et mõningatel juhtudel ei vastanud komisjoni järelmeetmed edukate Euroopa kodanikualgatuste suhtes täielikult korraldajate ootustele seoses poliitiliste ettepanekutega. Kuid nagu eespool kirjeldatud, ei ole ametlikud poliitilised ettepanekud Euroopa kodanikualgatuse esmane eesmärk. Selle asemel on Euroopa kodanikualgatuse eesmärk edendada kodanike osalemist liidu demokraatlikus protsessis. Nagu kohtujurist Bobek on märkinud, seisneb Euroopa kodanikualgatuse lisaväärtus i) avaliku arutelu edendamises; II) teatavate teemade või probleemide parem nähtavus; (III) eelisjuurdepääs ELi institutsioonidele, mis võimaldab nende murede jõulist esitamist; ning iv) õigus põhjendatud institutsioonilisele reageeringule, mis hõlbustab avalikku ja poliitilist kontrolli“– väärtused, mida on viimase kaheksa aasta jooksul vaieldamatult edendatud.

Loomulikult ei tähenda see, et Euroopa kodanikualgatus oma praegusel kujul on täiuslik osalusdemokraatia vahend. Kahtlemata võimaldaks korraldajate organisatsioonilise koormuse vähendamine veelgi laiemat kodanike osalust ja suurendaks veelgi Euroopa kodanikualgatuse lisaväärtust. Võttes arvesse Euroopa kodanikualgatuse määruse hiljutist läbivaatamist, on siiski ebatõenäoline, et õigusraamistik vaadatakse varsti uuesti läbi. Kuigi võib-olla ei ole Euroopa kodanikualgatuse kui osalusdemokraatia vahendi optimaalset potentsiaali veel saavutatud, vastab Euroopa kodanikualgatuse praegune mõju selle positsioonile aluslepingutes. Sellega seoses ei tohiks Euroopa kodanikualgatust alahinnata poliitiliste arutelude mitmekesistamisel Euroopa tasandil ning institutsioonide ja eelkõige komisjoni sundimisel kuulama tõsiselt vähemalt miljoni kodaniku poliitilist panust vähemalt ühest neljandikust liikmesriikidest.