L’initiative citoyenne européenne: diversifier les débats politiques au niveau européen

Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, un outil quelque peu ambigu est entré dans la sphère politique et juridique de l’Union européenne, l’initiative citoyenne européenne (ICE). Ce qui a été introduit en tant que premier outil transnational de démocratie participative a suscité dans un premier temps de grands espoirs de rendre l’Union plus accessible. Après un peu moins d’une décennie d’activité, le consensus semble être que l’outil n’a pas pu répondre à ces espoirs. Cela semble principalement dû à la tension inhérente entre, d’une part, la charge organisationnelle extrêmement lourde qui pèse sur les organisateurs d’ICE et, d’autre part, le résultat très limité d’une ICE, même en cas de succès. Le présent article de blog vise à démontrer qu’une partie de cette tension — le caractère non contraignant de l’ICE — est déjà ancrée dans la position de l’outil dans les traités eux-mêmes. Si cette constatation en tant que telle ne permet pas de surmonter les tensions persistantes, elle donne au moins un éclairage plus positif sur l’efficacité globale de l’ICE.

L’initiative citoyenne européenne permet à un million de citoyens, issus d’au moins un quart des États membres, d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles les citoyens estiment qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités. Lerèglement (UE) 2019/788, qui a abrogé le règlement (UE) no 211/2011 à compter du 1 janvier 2020, fixe la procédure et les conditions concrètes requises pour une ICE. La procédure comporte trois étapes: (1) l’enregistrement, (2) la collecte de l’aide et, en fin de compte, (3) la présentation à la Commission, pour examen, d’une initiative couronnée de succès, définie comme une initiative qui atteint le seuil d’un million de soutiens. Dès le début, cette procédure et les conditions qui y sont attachées ont été confrontées à des problèmes. Les premières années de l’ICE peuvent se caractériser par la difficulté de déterminer les conditions d’enregistrement que doivent remplir les organisateurs. Avec la récente révision législative du règlement (UE) no 211/2011 et la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, ces exigences sont devenues un peu plus souples, en déplaçant le débat sur la question peut-être la plus urgente qui sous-tend l’initiative citoyenne, à savoir quelles actions doivent ou devraient être prises par la Commission à la suite d’une initiative présentée avec succès. Dans un récent arrêt rendu par la grande chambre de la Cour, il a finalement été répondu à cette question. Dans l’ arrêt Puppinck, la Cour a constaté que la Commission n’était pas légalement tenue de suivre une initiative couronnée de succès. Si, d’un point de vue juridique, l’arrêt est généralement apprécié en ce qu’il respecte strictement le libellé de la loi, d’un point de vue politique, on ne peut que reconnaître que la Cour n’a pas été en mesure de résoudre la tension entre la charge organisationnelle extrêmement lourde pour les organisateurs et le résultat très limité d’une ICE. À la lumière de la récente révision du cadre juridique de l’ICE, qui a également perdu la possibilité de remédier à cette tension fondamentale, il semblerait que, pour l’instant, l’ICE reste déterminée à rester un outil de démocratie participative qui n’a pas encore atteint son potentiel optimal.

Dans une récente contribution à ce forum, Luis Bouza García a fait valoir que cette conclusion pessimiste pourrait être due à une interprétation erronée de l’ICE en tant qu’ «outil capable d’introduire de nouvelles questions dans le cycle d’élaboration des politiques». Il suggère que si l’on devait considérer l’ICE comme une «occasion de rendre les débats politiques plus diversifiés et plus controversés [...], il est impossible de sous-évaluer les effets qu’elle a déjà eu en ouvrant des possibilités de participer à l’élaboration des politiques de l’UE».

C’est précisément cet argument qui peut être confirmé par l’analyse de la position de l’ICE dans les traités eux-mêmes. L’ICE est fondée sur l’article 11, paragraphe 4, du traité UE, lu en combinaison avec l’article 24, paragraphe 1, du TFUE. La première disposition fait partie du titre II sur les dispositions relatives aux principes démocratiques. L’article 11 occupe une position particulière dans ce titre en ce qu’il constitue en grande partie les principes de bonne gouvernance de la Commission que cette dernière a déjà proposés en 2001. Dans son livre blanc de 2001, la Commission avait promis d’ouvrir «le processus d’élaboration des politiques afin de faire participer davantage de personnes et d’organisations à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’UE [en promouvant] une plus grande ouverture, une responsabilisation et une responsabilité accrues pour tous les acteurs concernés». C’est dans ce contexte que l’article 11, paragraphe 1, du traité UE invite les institutions à mettre en place des canaux de communication permettant aux citoyens et aux associations représentatives «de faire connaître et d’échanger publiquement leurs points de vue dans tous les domaines d’action de l’Union». L’article 11, paragraphe 2, TUE ajoute la nécessité pour les institutions de «maintenir un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile», qui est en partie concrétisé et partiellement complété par l’article 11, paragraphe 3, TUE en ce qu’il impose à la Commission de «procéder à de larges consultations avec les parties concernées». Toutefois, ces dispositions ne sont généralementpas «conçues [...] comme [...] des droits subjectifs opposables»pour les citoyens. Au lieu de cela,«le type de droits réglementés traduit une approche très axée sur la fourniture de lignes directrices pour le comportement des institutions et moins sur l’autonomisation des citoyens». En d’autres termes, l’article 11 TUE devrait être considéré comme une obligation générale pour les institutions — et en particulier la Commission — d’entendre des opinions et des points de vue différents plutôt qu’une obligation de suivre l’une ou l’autre de ces opinions. Si elle est comprise dans ce contexte, on peut soutenir que l’ICE, telle qu’elle est énoncée à l’article 11, paragraphe 4, TUE, estégalement adressée à la Commission en termes d’obligation «d’examiner sérieusement et d’évaluer les propositions d’ICE retenues, et de le faire publiquement et sous le contrôledu public», plutôt qu’aux citoyens en leur donnant le droit de voir leurinitiative «transformée enproposition formelle». S’il est vrai qu’une lecture isolée de l’article 11, paragraphe 4, TUE pourrait à première vue suggérer le contraire, considéré dans le contexte de l’article 11 TUE dans son ensemble, l’ICE pourrait en fait plutôt servir d’autre instrument non contraignant destiné à garantir une participation effective.

L’article 24, paragraphe 1, du TFUE, qui sert de base juridique à l’adoption du règlement ICE, semble suivre une logique similaire. L’article 24 TFUE fait partie de la deuxième partie sur la non-discrimination et la citoyenneté de l’Union et prévoit quatre droits politiques attachés à la citoyenneté de l’Union: le droit de pétition devant le Parlement, le droit de s’adresser au Médiateur, le droit d’écrire aux institutions et organes de l’Union dans n’importe quelle langue de l’Union et l’ICE. Ces droits permettent aux citoyens de participer à la vie démocratique de l’Union, comme le prévoit l’article 10, paragraphe 3, TUE. S’il est clair que ces droits peuvent être compris comme des droits accordés aux citoyens, plus généralement, ils doivent être considérés comme des outils «garantissant que la démocratie représentative au niveau de l’Union est efficace et, surtout, légitime».

En ce sens, il semblerait que l’ICE doive être interprétée comme un autre moyen d’engagement des citoyens, mais aucun ne modifierait le monopole législatif de la Commission. Tout comme le droit de pétition devant le Parlement et les principes de bonne gouvernance dela Commission, «l’ICE crée un mécanisme institutionnel pour canaliser la contribution politique des citoyens vers les institutions, qui sont et restent responsables du processus législatif». La participation des citoyens, tout en constituant sans aucun doute une valeur en soi, dans ce contexte plus large, semble être conçue comme un mécanisme de légitimation et de définition de lignes directrices pour le comportement des institutions.

Dans ce contexte, il est donc difficile de nier le succès de l’ICE à ce niveau. Il a clairement ouvert une autre voie à l’engagement des citoyens, a permis aux voix différentes et controversées d’être entendues à Bruxelles, et a ainsi apporté une nouvelle contribution à la capacité de la Commission à définir ses priorités. Il est vrai que jusqu’à présent, dans certains cas, le suivi des ICE réussies par la Commission n’a pas pleinement répondu aux attentes des organisateurs en termes de propositions politiques. Toutefois, comme cela a été exposé ci-dessus, les propositions politiques formelles ne sont pas l’objectif premier de l’ICE. L’ICE vise plutôt à encourager la participation des citoyens au processus démocratique de l’Union. Comme l’a souligné l’avocat général Bobek, la valeur ajoutée de l’initiative citoyenne européenne réside ainsi dans la promotion du débat public; II) une visibilité accrue pour certains sujets ou préoccupations; III) un accès privilégié aux institutions de l’Union, permettant de faire valoir ces préoccupations de manière solide; et iv) le droit à une réponse institutionnelle motivée facilitant le contrôle public et politique"— valeurs qui ont incontestablement été promues au cours des huit dernières années.

Cela ne veut évidemment pas dire que l’ICE en l’état est un outil parfait de démocratie participative. Indéniablement, une réduction de la charge organisationnelle pesant sur les organisateurs permettrait une participation encore plus large des citoyens et renforcerait encore la valeur ajoutée de l’ICE. Compte tenu de la récente révision du règlement relatif à l’ICE, il est toutefois peu probable que le cadre législatif soit à nouveau révisé prochainement. Par conséquent, bien qu’elle n’ait peut-être pas encore atteint son potentiel optimal en tant qu’outil de démocratie participative, l’impact actuel de l’ICE correspond à sa position dans les traités. En ce sens, l’initiative citoyenne européenne ne devrait pas être sous-estimée pour diversifier les débats politiques au niveau européen et contraindre les institutions, et en particulier la Commission, à écouter sérieusement la contribution politique d’au moins un million de citoyens issus d’au moins un quart des États membres.