L'iniziativa dei cittadini europei: diversificare i dibattiti politici a livello europeo

Con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona nel 2009, uno strumento alquanto ambiguo è entrato nell'arena politica e giuridica dell'Unione europea — l'iniziativa dei cittadini europei (ICE). Quello che è stato introdotto come primo strumento transnazionale di democrazia partecipativa ha inizialmente suscitato grandi speranze di rendere l'Unione più accessibile. Dopo poco meno di un decennio di operatività, il consenso sembra essere che lo strumento non potesse essere all'altezza di queste speranze. In primo luogo, ciò sembra essere dovuto alla tensione intrinseca tra, da un lato, l'onere organizzativo estremamente elevato per gli organizzatori di ICE e, dall'altro, l'esito molto limitato di un'ICE, anche se con successo. Il presente post del blog intende dimostrare che parte di questa tensione — la natura non vincolante dell'ICE — è già radicata nella posizione dello strumento nell'ambito dei trattati stessi. Sebbene tale constatazione non superi di per sé la tensione persistente, essa getta almeno una luce più positiva sull'efficacia complessiva dell'ICE.

L'iniziativa dei cittadini europei consente a un milione di cittadini, provenienti da almeno un quarto degli Stati membri, di invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare proposte adeguate su questioni per le quali i cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati. Ilregolamento (UE) 2019/788, che dal 1º gennaio 2 020 ha abrogato il regolamento (UE) n. 211/2011, stabilisce la procedura e le condizioni concrete richieste per un'ICE. La procedura si articola in tre fasi: (1) registrazione, (2) raccolta del sostegno e, in ultima analisi, (3) presentazione alla Commissione di un'iniziativa di successo, definita come un'iniziativa che raggiunge la soglia di un milione di sostenitori. Fin dall'inizio, questa procedura e le relative condizioni sono state caratterizzate da problemi. I primi anni dell'ICE possono essere caratterizzati dalla difficoltà di determinare i requisiti di registrazione che gli organizzatori devono soddisfare. Con la recente revisione legislativa del regolamento (UE) n. 211/2011 e la giurisprudenza della CGUE, tali requisiti sono diventati leggermente più indulgenti, spostando la discussione sulla questione forse più urgente alla base dell'iniziativa dei cittadini, vale a dire quali azioni debba o debba intraprendere la Commissione in seguito a un'iniziativa presentata con successo. In una recente sentenza pronunciata dalla Grande Sezione della Corte di giustizia, tale questione è stata infine risolta. Nella causa Puppinck, la Corte ha constatato che la Commissione non è giuridicamente obbligata a dare seguito a un'iniziativa di successo. Se da un punto di vista giuridico la sentenza è generalmente apprezzata in quanto rigorosamente conforme al testo della legge, da un punto di vista politico non si può che riconoscere che la Corte non è stata in grado di risolvere la tensione tra l'onere organizzativo estremamente elevato per gli organizzatori e il risultato molto limitato di un'ICE. Alla luce della recente revisione del quadro giuridico dell'ICE, che ha ugualmente perso l'opportunità di affrontare questa tensione centrale, sembra che, per il momento, l'ICE sia determinata a rimanere uno strumento di democrazia partecipativa che non ha ancora raggiunto il suo potenziale ottimale.

In un recente contributo al Forum, Luis Bouza García ha sostenuto che questa conclusione pessimistica potrebbe essere dovuta a un'errata interpretazione dell'ICE come "strumento in grado di introdurre nuove questioni nel ciclo di elaborazione delle politiche". Egli suggerisce che, se si considerasse l'ICE come "un'opportunità per rendere i dibattiti politici più diversificati e controversi [...], è impossibile sottovalutare gli effetti che essa ha già avuto nell'offrire opportunità di partecipazione all'elaborazione delle politiche dell'UE".

È proprio questo argomento che può essere confermato analizzando la posizione dell'ICE nell'ambito dei Trattati stessi. L'ICE si basa sull'articolo 11, paragrafo 4, TUE, in combinato disposto con l'articolo 24, paragrafo 1, TFUE. La prima disposizione fa parte del titolo II sulle disposizioni relative ai principi democratici. L'articolo 11 occupa una posizione particolare in questo titolo in quanto costituisce in larga misura i principi di buona governance della Commissione che quest'ultima aveva già proposto nel 2001. Nel suo Libro bianco del 2001, la Commissione aveva dichiarato di aprire "il processo di elaborazione delle politiche per coinvolgere un maggior numero di persone e organizzazioni nella definizione e nell'attuazione della politica dell'UE [promuovendo] una maggiore apertura, responsabilità e responsabilità nei confronti di tutti i soggetti coinvolti". È in quest'ottica che l'articolo 11, paragrafo 1, TUE invita le istituzioni a istituire canali di comunicazione sia per i cittadini che per le associazioni rappresentative "per far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione". L'articolo 11, paragrafo 2, TUE aggiunge la necessità che le istituzioni "mantengano un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile", in parte concretizzato e in parte integrato dall'articolo 11, paragrafo 3, TUE, in quanto impone alla Commissione di "procedere ad ampie consultazioni con le parti interessate". Tuttavia, tali disposizioni "non sono generalmente concepite [...] come [...] diritti soggettivi opponibili" pericittadini. Al contrario, "il tipo di diritti regolamentati trasmette un approccio fortemente incentrato sulla definizione di orientamenti per il comportamento delle istituzioni e, meno, sul conferimento di poteri ai cittadini". Ciò significa che l'articolo 11 TUE dovrebbe essere visto come un obbligo generale per le istituzioni, e in particolare per la Commissione, di ascoltare opinioni e punti di vista diversi piuttosto che un obbligo di seguire una qualsiasi di tali opinioni. Se intesa in tale contesto, si può sostenere che anche l'ICE di cui all'articolo 11, paragrafo 4, TUE è rivolta alla Commissione in termini di obbligo"di prendere seriamente in considerazione e di procedere a una valutazione delle proposte di un'ICE andata a buon fine, e di farlo pubblicamente e sotto ilcontrollo pubblico", piuttosto che in termini di concessione ai cittadini del dirittodi "trasformare la loro iniziativa in unaproposta formale". Se è vero che una lettura isolata dell'articolo 11, paragrafo 4, TUE potrebbe, a prima vista, suggerire il contrario, considerato nel contesto dell'articolo 11 TUE nel suo complesso, l'ICE potrebbe, in effetti, fungere piuttosto da un altro strumento non vincolante volto a garantire una partecipazione effettiva.

L'articolo 24, paragrafo 1, TFUE, che funge da base giuridica per l'adozione del regolamento ICE, sembra seguire una logica analoga. L'articolo 24 del TFUE fa parte della parte seconda sulla non discriminazione e la cittadinanza dell'Unione e prevede quattro diritti politici connessi alla cittadinanza dell'Unione: il diritto di presentare una petizione al Parlamento, il diritto di rivolgersi al Mediatore, il diritto di scrivere alle istituzioni e agli organi dell'Unione in qualsiasi lingua dell'UE e l'ICE. Tali diritti consentono ai cittadini di partecipare alla vita democratica dell'Unione, come previsto dall'articolo 10, paragrafo 3, TUE. Se è chiaro che essi possono essere intesi come diritti concessi ai cittadini, più in generale essi devono essere considerati strumenti che "garantiscono che la democrazia rappresentativa a livello dell'UE sia efficace e, soprattutto, legittima".

In tal senso, sembrerebbe che l'ICE debba essere interpretata come un altro mezzo per il coinvolgimento dei cittadini, ma nessuno di essi modificherebbe il monopolio legislativo della Commissione. Proprio come il diritto di petizione al Parlamento e i principi di buona governance della Commissione, "l'ICE crea un meccanismo istituzionale per incanalare il contributo politico dei cittadini verso le istituzioni, che sono e restano responsabili del processo legislativo". La partecipazione dei cittadini, pur rappresentando indubbiamente un valore in sé, in questo quadro più ampio, sembra essere concepita come un meccanismo di legittimazione e di elaborazione di orientamenti per il comportamento delle istituzioni.

In tale contesto, è quindi difficile negare che l'ICE abbia avuto successo a questo livello. Ha chiaramente aperto un'altra via per l'impegno dei cittadini, ha consentito di ascoltare voci diverse e controverse a Bruxelles, fornendo così alla Commissione un nuovo contributo nella sua capacità di definizione dell'agenda. È vero che finora, in alcuni casi, il seguito dato dalla Commissione alle ICE andate a buon fine non ha pienamente soddisfatto le speranze degli organizzatori in termini di proposte politiche. Tuttavia, come è stato sviluppato in precedenza, le proposte politiche formali non costituiscono l'obiettivo primario dell'ICE. L'ICE mira invece a promuovere la partecipazione dei cittadini al processo democratico dell'Unione. Come ha sottolineato l'avvocato generale Bobek, il valore aggiunto dell'iniziativa dei cittadini europei risiede in: i) nella promozione del dibattito pubblico; II) una maggiore visibilità per determinati argomenti o preoccupazioni; III) accesso privilegiato alle istituzioni dell'UE, che consenta di presentare tali preoccupazioni in modo solido; e iv) il diritto a una risposta istituzionale motivata che faciliti il controllo pubblico e politico"— valori che sono stati innegabilmente promossi negli ultimi otto anni.

Ciò non significa ovviamente che l'ICE nella sua forma attuale sia uno strumento perfetto di democrazia partecipativa. È innegabile che ridurre l'onere organizzativo per gli organizzatori consentirebbe una partecipazione ancora più ampia dei cittadini e accrescerebbe ulteriormente il valore aggiunto dell'ICE. In considerazione della recente revisione del regolamento ICE, è tuttavia improbabile che il quadro legislativo sia rivisto ancora presto. Pertanto, sebbene forse non abbia ancora realizzato il suo potenziale ottimale come strumento di democrazia partecipativa, l'attuale impatto dell'ICE corrisponde alla sua posizione nell'ambito dei trattati. In tal senso, l'iniziativa dei cittadini europei non dovrebbe essere sottovalutata in termini di diversificazione dei dibattiti politici a livello europeo e di costringere le istituzioni, e in particolare la Commissione, ad ascoltare seriamente il contributo politico di almeno un milione di cittadini di almeno un quarto degli Stati membri.