La Iniciativa Ciudadana Europea: diversificar los debates políticos a nivel europeo

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, una herramienta algo ambigua entró en el ámbito político y jurídico de la Unión Europea: la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE). Lo que se ha introducido como el primer instrumento transnacional de democracia participativa, en un primer momento suscitó grandes esperanzas de que la Unión fuera más accesible. Tras un poco menos de una década de funcionamiento, el consenso parece ser que la herramienta no podría estar a la altura de estas esperanzas. En primer lugar, esto parece deberse a la tensión inherente entre, por un lado, la carga organizativa extremadamente elevada para los organizadores de iniciativas ciudadanas europeas y, por otro, el resultado muy limitado de una ICE, incluso con éxito. La presente publicación del blog pretende demostrar que parte de esta tensión (el carácter no vinculante de la ICE) ya se basa en la posición de la herramienta dentro de los propios Tratados. Aunque esta conclusión como tal no supera la tensión persistente, al menos arroja una luz más positiva sobre la eficacia global de la ICE.

La Iniciativa Ciudadana Europea permite a un millón de ciudadanos, procedentes de al menos una cuarta parte de los Estados miembros, invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus competencias, a que presente una propuesta adecuada sobre asuntos en los que los ciudadanos consideren que se requiere un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. ElReglamento (UE) 2019/788, que, a partir del 1 de enero de 2020, derogó el Reglamento (UE) n.º 211/2011, establece el procedimiento y las condiciones concretos necesarios para una ICE. El procedimiento consta de tres etapas: (1) registro, (2) recogida de apoyo y, en última instancia, (3) presentación de una iniciativa que ha prosperado, definida como una iniciativa que cumple el umbral de un millón de apoyadores, a la Comisión para su examen. Desde el principio, este procedimiento y las condiciones asociadas al mismo han sido problemáticos. Los primeros años de la ICE pueden caracterizarse por la dificultad de determinar los requisitos de registro que deben cumplir los organizadores. Con la reciente revisión legislativa del Reglamento (UE) n.º 211/2011 y la jurisprudencia del TJUE, estos requisitos se han vuelto algo más laxos, pasando el debate a la cuestión quizás más acuciante que subyace a la iniciativa ciudadana, a saber, qué acciones debe o debería adoptar la Comisión tras una iniciativa presentada con éxito. En una sentencia reciente dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia, se ha respondido finalmente a esta cuestión. En la sentencia Puppinck, el Tribunal constató que la Comisión no está legalmente obligada a seguir una iniciativa exitosa. Aunque, desde un punto de vista jurídico, la sentencia se aprecia generalmente en la medida en que respeta estrictamente el tenor de la ley, desde un punto de vista político no puede sino admitirse que el Tribunal de Justicia no pudo resolver la tensión entre la carga organizativa extremadamente elevada para los organizadores y el resultado muy limitado de una ICE. A la luz de la reciente revisión del marco jurídico de la ICE, que también perdió la oportunidad de abordar esta tensión fundamental, parece que, por el momento, la ICE está decidida a seguir siendo un instrumento de democracia participativa que aún no ha alcanzado su potencial óptimo.

En una reciente contribución a este Foro, Luis Bouza García alegó que esta conclusión pesimista podría deberse a una interpretación errónea de la ICE como una «herramienta capaz de introducir nuevas cuestiones en el ciclo de elaboración de políticas». Sugiere que si se considera que la ICE es una «oportunidad para que los debates políticos sean más diversos y controvertidos [...] es imposible infravalorar los efectos que ya ha tenido al abrir oportunidades de participar en la elaboración de políticas de la UE».

Es precisamente este argumento lo que puede confirmarse analizando la posición de la ICE dentro de los propios Tratados. La ICE se basa en el artículo 11, apartado 4, del TUE, leído en relación con el artículo 24, apartado 1, del TFUE. La primera disposición forma parte del título II, relativo a las disposiciones sobre los principios democráticos. El artículo 11 ocupa una posición especial en este título en la medida en que constituye en gran medida los principios de buena gobernanza de la Comisión, que ésta ya propuso en 2001. En su Libro Blanco de 2001, la Comisión había proclamado «abrir el proceso de elaboración de políticas para lograr que más personas y organizaciones participen en la elaboración y aplicación de la política de la UE [promoviendo] una mayor apertura, responsabilidad y responsabilidad de todos los implicados». En este contexto, el artículo 11, apartado 1, del TUE pide a las instituciones que establezcan canales de comunicación para que los ciudadanos y las asociaciones representativas «den a conocer e intercambien públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión». El artículo 11, apartado 2, del TUE añade la necesidad de que las instituciones «mantengan un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil», lo que se concreta en parte y se complementa en parte con el artículo 11, apartado 3, del TUE, en la medida en que obliga a la Comisión a «llevar a cabo amplias consultas con las partes interesadas». Sin embargo, estas disposiciones «no se conciben generalmente como [...] derechos subjetivos exigibles»para los ciudadanos. En cambio, «el tipo de derechos regulados transmite un enfoque que se centra en gran medida en proporcionar orientaciones para el comportamiento de las instituciones y menos en capacitar a los ciudadanos». Es decir, que el artículo 11 del TUE debe considerarse una obligación general de las instituciones — y en particular de la Comisión- de escuchar diferentes opiniones y puntos de vista, en lugar de una obligación de seguir cualquiera de estos puntos de vista. Si se entiende en este contexto, puede argumentarse que también la ICE, tal como se establece en el artículo 11, apartado 4, del TUE, está dirigida a la Comisión en términos de la obligaciónde «considerar seriamente y llevar a cabo una evaluación de las propuestas de una ICE que haya prosperado, y de hacerlo público ybajo control público», en lugar de conferirles el derecho a que suiniciativa «se transforme en unapropuesta formal». Si bien es cierto que una lectura aislada del artículo 11, apartado 4, del TUE podría sugerir a primera vista lo contrario, visto en el contexto del artículo 11 TUE en su conjunto, la ICE podría, en efecto, servir más bien como otro instrumento no vinculante destinado a garantizar la participación efectiva.

El artículo 24, apartado 1, del TFUE, que sirve de base jurídica para la adopción del Reglamento ICE, parece seguir una lógica similar. El artículo 24 del TFUE pertenece a la segunda parte sobre la no discriminación y la ciudadanía de la Unión y establece cuatro derechos políticos vinculados a la ciudadanía de la Unión: el derecho de petición al Parlamento, el derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo, el derecho a escribir a las instituciones y órganos de la Unión en cualquier lengua de la Unión y la ICE. Estos derechos permiten a los ciudadanos participar en la vida democrática de la Unión, tal como se establece en el artículo 10, apartado 3, del TUE. Si bien es evidente que estos derechos pueden entenderse como derechos concedidos a los ciudadanos, de manera más general deben considerarse como herramientas para «garantizar que la democracia representativa a escala de la UE sea eficaz y, lo que es más importante, legítima».

En este sentido, parece que la ICE debe interpretarse como otro medio para la participación ciudadana, pero nada que alteraría el monopolio legislativo de la Comisión. Al igual que el derecho de petición, el Parlamento y los principios de buena gobernanza dela Comisión «la ICE crea un mecanismo institucional para canalizar la contribución política de los ciudadanos hacia las instituciones, que son y siguen siendo responsables del proceso legislativo». La participación ciudadana, aunque sin duda constituye un valor en sí misma, en esta situación más amplia parece estar concebida como un mecanismo de legitimación y creación de directrices para el comportamiento de las instituciones.

En este contexto, es difícil negar que la ICE haya tenido éxito a este nivel. Abrió claramente otra vía para el compromiso de los ciudadanos, permitió que se escucharan voces diferentes y controvertidas en Bruselas y, de este modo, aportó a la Comisión nuevas aportaciones en su capacidad para establecer la agenda. Es cierto que, hasta la fecha, en algunos casos, el seguimiento por parte de la Comisión de las iniciativas ciudadanas europeas que han prosperado no ha satisfecho plenamente las expectativas de los organizadores en términos de propuestas políticas. Sin embargo, como se ha desarrollado anteriormente, las propuestas políticas formales no son el objetivo principal de la ICE. En su lugar, la ICE tiene por objeto fomentar la participación ciudadana en el proceso democrático de la Unión. Como ha señalado el Abogado General Bobek, el valor añadido de la Iniciativa Ciudadana Europea reside, por tanto, en i) la promoción del debate público; II) mayor visibilidad de determinados temas o preocupaciones; acceso privilegiado a las instituciones de la UE, que permita presentar estas preocupaciones de manera sólida; y iv) el derecho a una respuesta institucional motivada que facilite el control público y político», valores que se han promovido indiscutiblemente en los últimos ocho años.

Por supuesto, esto no significa que la ICE en su forma actual sea una herramienta perfecta de democracia participativa. Es innegable que reducir la carga organizativa para los organizadores permitiría una participación ciudadana aún más amplia y aumentaría aún más el valor añadido de la ICE. No obstante, teniendo en cuenta la reciente revisión del Reglamento ICE, es poco probable que el marco legislativo se revise de nuevo en breve. Por lo tanto, aunque quizá aún no haya alcanzado su potencial óptimo como instrumento de democracia participativa, el impacto actual de la ICE corresponde a su posición en los Tratados. En este sentido, la Iniciativa Ciudadana Europea no debe subestimarse en términos de diversificación de los debates políticos a escala europea, además de obligar a las instituciones, y en particular a la Comisión, a escuchar seriamente la contribución política de al menos un millón de ciudadanos de al menos una cuarta parte de los Estados miembros.