Az európai polgári kezdeményezés: az európai szintű szakpolitikai viták diverzifikálása

A Lisszaboni Szerződés 2009-es hatálybalépésével némileg kétértelmű eszköz jött létre az Európai Unió politikai és jogi színterén, az európai polgári kezdeményezésben (ECI). Ami a részvételi demokrácia első transznacionális eszközeként került bevezetésre, kezdetben nagy remények merültek fel arra vonatkozóan, hogy az Unió hozzáférhetőbbé válik. Egy kicsivel kevesebb mint egy évtizedes működés után úgy tűnik, hogy az eszköz nem tud megfelelni ezeknek a reményeknek. Úgy tűnik, hogy ez elsősorban az egyrészt az európai polgári kezdeményezések szervezőire háruló rendkívül magas szervezési teher, másrészt az európai polgári kezdeményezés igen korlátozott eredménye közötti feszültségnek tudható be, még akkor is, ha az sikeres. A jelenlegi blogbejegyzés célja annak bemutatása, hogy e feszültség egy része – az európai polgári kezdeményezés nem kötelező jellege – már az eszköznek a Szerződésekben elfoglalt helyzetében gyökerezik. Bár ez a megállapítás önmagában nem oldja meg a tartós feszültséget, legalábbis pozitívabb képet ad az európai polgári kezdeményezés általános hatékonyságáról.

Az európai polgári kezdeményezés lehetővé teszi, hogy a tagállamok legalább egynegyedéből származó egymillió polgár felkérje az Európai Bizottságot, hogy hatáskörén belül terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. Az(EU) 2019/788 rendelet, amely 2020. január 1-jével hatályon kívül helyezte a 211/2011/EU rendeletet, meghatározza az európai polgári kezdeményezéshez szükséges konkrét eljárást és feltételeket. Az eljárás három lépésből áll: (1) nyilvántartásba vétel, (2) támogatás begyűjtése és végül 3) sikeres kezdeményezés benyújtása vizsgálat céljából a Bizottsághoz, amely megfelel az egymilliós támogatói küszöbértéknek. Ez az eljárás és az ahhoz kapcsolódó feltételek már a kezdetektől problémákba ütköztek. Az európai polgári kezdeményezés első éveit az jellemzi, hogy nehéz meghatározni a szervezők által teljesítendő regisztrációs követelményeket. A 211/2011/EU rendelet közelmúltbeli jogalkotási felülvizsgálatával és az EUB ítélkezési gyakorlatával ezek a követelmények némileg enyhébbek lettek, és a vitát a polgári kezdeményezés alapjául szolgáló talán legsürgetőbb kérdéssé tették át, vagyis arra, hogy a Bizottságnak milyen intézkedéseket kell tennie, illetve milyen lépéseket kell tennie a sikeresen benyújtott kezdeményezést követően. A Bíróság nagytanácsa nemrégiben hozott ítéletében erre a kérdésre végül választ adott. A Puppinck -ügyben a Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság jogilag nem köteles egy sikeres kezdeményezést követni. Bár jogi szempontból az ítéletet általában nagyra értékelik, mivel szigorúan betartja a törvény szövegét, politikai szempontból nem segíthet, csak elismeri, hogy a Bíróság nem tudta megoldani a szervezőkre háruló rendkívül magas szervezési teher és az európai polgári kezdeményezés igen korlátozott eredménye közötti feszültséget. Tekintettel az európai polgári kezdeményezés jogi keretének közelmúltbeli felülvizsgálatára, amely szintén elveszítette annak lehetőségét, hogy orvosolja ezt a központi feszültséget, úgy tűnik, hogy az európai polgári kezdeményezés egyelőre továbbra is a részvételi demokrácia olyan eszköze marad, amely még nem érte el optimális potenciálját.

Luis Bouza García a közelmúltban a fórumhoz fűzött hozzászólásában azzal érvelt, hogy ez a pesszimista következtetés annak tudható be, hogy az európai polgári kezdeményezést olyan eszközként értelmezik, amely „új kérdéseket tud bevezetni a politikai döntéshozatali ciklusba”. Azt javasolja, hogy ha az európai polgári kezdeményezést „a szakpolitikai viták sokszínűbbé és ellentmondásosabbá tételére irányuló lehetőségnek tekintenék [...], lehetetlen lenne alábecsülni azokat a hatásokat, amelyeket az európai polgári kezdeményezés az uniós politikai döntéshozatalban való részvétel lehetőségeinek megnyitásában már gyakorolt”.

Éppen ezt az érvet támasztja alá az európai polgári kezdeményezés Szerződésekben elfoglalt álláspontjának elemzése. Az európai polgári kezdeményezés az EUSZ 11. cikkének az EUMSZ 24. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (4) bekezdésén alapul. Az előbbi rendelkezés a demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezésekről szóló II. cím része. A 11. cikk különleges helyet foglal el ebben a címben, mivel nagymértékben alkotmányossá teszi a Bizottság jó kormányzásra vonatkozó elveit, amelyeket az utóbbi már 2001-ben javasolt. 2001-es fehér könyvében a Bizottság kinyilvánította, hogy megnyitja „a politikai döntéshozatali folyamatot annak érdekében, hogy több ember és szervezet vegyen részt az uniós politika alakításában és végrehajtásában,előmozdítvaa nyitottságot, az elszámoltathatóságot és a felelősségvállalást valamennyi érintett számára”. Ennek fényében az EUSZ 11. cikkének (1) bekezdése arra szólítja fel az intézményeket, hogy hozzanak létre kommunikációs csatornákat mind a polgárok, mind az érdekképviseleti szervezetek számára, hogy „az Unió valamennyi tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak, és azokat nyilvánosan megvitathassák”. Az EUSZ 11. cikk (2) bekezdése hozzáteszi, hogy az intézményeknek „nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet kell fenntartaniuk az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal”, amelyet részben konkretizáltak és részben kiegészítenek az EUSZ 11. cikk (3) bekezdése, amennyiben előírja a Bizottság számára, hogy „az érintett felekkel széles körű konzultációt folytasson”. Ezek a rendelkezések azonban általában „nem [...] érvényesíthető alanyi jogként”értelmezhetőkapolgárok számára. Ehelyett „a szabályozott jogosultságok olyan megközelítést képviselnek, amely nagymértékben az intézmények magatartására vonatkozó iránymutatások biztosítására, és kevésbé a polgárok szerepvállalásának növelésére összpontosít.” Ez azt jelenti, hogy az EUSZ 11. cikkét az intézmények – és különösen a Bizottság – azon általános kötelezettségének kell tekinteni, hogy meghallgassák a különböző véleményeket és nézőpontokat, nem pedig arra vonatkozó kötelezettséget, hogy ezen álláspontok bármelyikét kövessék. Ha ebben az összefüggésben értelmezzük, azzal lehet érvelni, hogy az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésében meghatározott európai polgári kezdeményezésnek is a Bizottság a címzettje „egy sikeres európai polgári kezdeményezésre vonatkozó javaslatok komoly mérlegelésére és értékelésére, valamint nyilvános és nyilvános ellenőrzés alá vonására” vonatkozó kötelezettség, nempedig a polgárok azon joga, hogy kezdeményezésüket „hivatalos javaslatsá” alakítsák át. Igaz ugyan, hogy az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének elszigetelt értelmezése első ránézésre az EUSZ 11. cikk egészével összefüggésben értelmezett ellenkezőjére utalhat, az európai polgári kezdeményezés valójában inkább egy másik, nem kötelező erejű eszköz, amelynek célja a hatékony részvétel biztosítása.

Úgy tűnik, hogy az EUMSZ 24. cikkének (1) bekezdése, amely az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet elfogadásának jogalapjaként szolgál, hasonló logikát követ. Az EUMSZ 24. cikke a megkülönböztetésmentességről és az uniós polgárságról szóló második részhez tartozik, és az uniós polgársághoz kapcsolódó négy politikai jogot biztosít: a Parlamenthez benyújtható petícióhoz való jog, az ombudsmanhoz fordulás joga, az uniós intézményekhez és szervekhez bármely uniós nyelven intézett írásbeli tájékoztatás joga, valamint az európai polgári kezdeményezés. E jogok lehetővé teszik a polgárok számára, hogy az EUSZ 10. cikk (3) bekezdésének megfelelően részt vegyenek az Unió demokratikus életében. Bár ezek egyértelműen a polgárok számára biztosított jogokként értelmezhetők, általában olyan eszközöknek tekintendők, amelyek „biztosítják, hogy az uniós szintű képviseleti demokrácia hatékony és legfőképpen jogszerű legyen”.

Ebben az értelemben úgy tűnik, hogy az európai polgári kezdeményezést úgy kell értelmezni, mint a polgárok szerepvállalásának egy másik eszközét, de egyik sem módosítaná a Bizottság jogalkotási monopóliumát. A Parlamenthez való petíciós joghoz és a Bizottság jó kormányzásra vonatkozó elveihez hasonlóan„az európai polgári kezdeményezés olyan intézményi mechanizmust hoz létre, amely a polgárok politikai hozzájárulását az intézményekhez irányítja, amelyek jelenleg és a jövőben is felelősek a jogalkotási folyamatért”. Úgy tűnik, hogy a polgárok részvétele, bár önmagában is értéket képvisel, ebben a tágabb kontextusban legitimációs mechanizmusként és az intézmények magatartására vonatkozó iránymutatások kidolgozásaként került kialakításra.

Ebben az összefüggésben nehéz tehát tagadni, hogy az európai polgári kezdeményezés sikert ért el ezen a szinten. Egyértelműen megnyitotta a polgárok szerepvállalásának egy másik útját, lehetővé tette a különböző és ellentmondásos vélemények meghallgatását Brüsszelben, és ezáltal új hozzájárulást nyújtott a Bizottságnak a menetrend-meghatározási képességéhez. Igaz, hogy egyes esetekben a sikeres európai polgári kezdeményezések Bizottság általi nyomon követése eddig nem felelt meg teljes mértékben a szervezők elvárásainak a szakpolitikai javaslatok tekintetében. Az előzőekben kifejtetteknek megfelelően azonban a hivatalos politikai javaslatok nem képezik az európai polgári kezdeményezés elsődleges célját. Ehelyett az európai polgári kezdeményezés célja, hogy előmozdítsa a polgárok részvételét az Unió demokratikus folyamatában. Amint arra Bobek főtanácsnok rámutatott, az európai polgári kezdeményezés hozzáadott értéke így a nyilvános vita előmozdításában rejlik; bizonyos témák vagy aggályok fokozott láthatósága; privilegizált hozzáférés az uniós intézményekhez, lehetővé téve ezen aggályok határozott előterjesztését; valamint iv. a nyilvános és politikai ellenőrzést megkönnyítő, indokolással ellátott intézményi válaszhoz való jog” – olyan értékek, amelyeket az elmúlt nyolc évben vitathatatlanul előmozdítottak.

Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az európai polgári kezdeményezés jelenlegi formájában a részvételi demokrácia tökéletes eszköze. Tagadhatatlan, hogy a szervezők szervezeti terheinek csökkentése még szélesebb körű polgári részvételt tenne lehetővé, és tovább növelné az európai polgári kezdeményezés hozzáadott értékét. Tekintettel azonban az európai polgári kezdeményezésről szóló rendelet közelmúltbeli felülvizsgálatára, nem valószínű, hogy a jogszabályi keretet hamarosan újra felülvizsgálják. Ezért, bár talán még nem érte el a részvételi demokrácia eszközeként rejlő optimális potenciált, az európai polgári kezdeményezés jelenlegi hatása megfelel a Szerződésekben elfoglalt pozíciójának. Ebben az értelemben az európai polgári kezdeményezést nem szabad alábecsülni az európai szintű szakpolitikai viták diverzifikálása, valamint az intézmények és különösen a Bizottság arra való kényszerítése szempontjából, hogy komolyan meghallgassák legalább egymillió, a tagállamok legalább egynegyedéből származó polgár politikai hozzájárulását.