Evropska državljanska pobuda: diverzifikacija političnih razprav na evropski ravni

Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe leta 2009 je na politično in pravno prizorišče Evropske unije vstopilo nekoliko dvoumno orodje – evropska državljanska pobuda. Kar je bilo uvedeno kot prvo nadnacionalno orodje participativne demokracije, je sprva vzbudilo veliko upanja, da bo Unija postala dostopnejša. Po nekaj manj kot desetletju delovanja se zdi, da je bilo doseženo soglasje, da orodje ne more izpolniti teh pričakovanj. Zdi se, da je to predvsem posledica notranje napetosti med izjemno velikim organizacijskim bremenom za organizatorje evropskih državljanskih pobud na eni strani in zelo omejenim izidom evropske državljanske pobude na drugi strani, tudi če je uspešna. Namen tega spletnega dnevnika je pokazati, da del te napetosti – nezavezujoča narava evropske državljanske pobude – že temelji na stališču orodja v samih Pogodbah. Ta ugotovitev kot taka sicer ne odpravlja trdovratne napetosti, vendar vsaj pozitivno osvetljuje splošno učinkovitost evropske državljanske pobude.

Evropska državljanska pobuda omogoča milijonom državljanov iz vsaj četrtine držav članic, da v okviru svojih pristojnosti Evropsko komisijo pozovejo, naj predloži ustrezen predlog v zadevah, za katere državljani menijo, da je za izvajanje Pogodb treba sprejeti pravni akt Unije. Uredba (EU) 2019/788, s katero je bila s 1. januarjem 2020 razveljavljena Uredba (EU) št. 211/2011, določa konkreten postopek in pogoje, potrebne za evropsko državljansko pobudo. Postopek je sestavljen iz treh korakov: (1) prijave, (2) zbiranja podpore in nazadnje, (3) predložitve uspešne pobude, opredeljene kot pobuda, ki dosega prag milijona podpornikov, v preučitev Komisiji. Ta postopek in z njim povezani pogoji so se že od samega začetka soočali s težavami. Za prva leta evropske državljanske pobude je značilno, da je težko določiti pogoje za prijavo, ki jih morajo izpolnjevati organizatorji. Z nedavno zakonodajno revizijo Uredbe (EU) št. 211/2011 in sodno prakso Sodišča Evropske unije so te zahteve postale nekoliko manj stroge – razprava se je preusmerila na morda najnujnejše vprašanje, na katerem temelji državljanska pobuda, in sicer katere ukrepe mora ali bi morala Komisija sprejeti po uspešno predloženi pobudi. V nedavni sodbi velikega senata Sodišča je Sodišče dokončno odgovorilo na to vprašanje. Sodišče je v sodbi Puppinck ugotovilo, da Komisija ni pravno zavezana k spremljanju uspešne pobude. Čeprav je sodba s pravnega vidika na splošno dobrodošla, ker strogo upošteva besedilo zakona, s političnega vidika ne moremo pomagati, temveč priznati, da Sodišče ni moglo rešiti napetosti med izjemno velikim organizacijskim bremenom za organizatorje in zelo omejenim izidom evropske državljanske pobude. Glede na nedavno revizijo pravnega okvira evropske državljanske pobude, ki je prav tako izgubila priložnost za odpravo te temeljne napetosti, se zdi, da je evropska državljanska pobuda zaenkrat odločena ostati orodje participativne demokracije, ki še ni dosegla svojega optimalnega potenciala.

Luis Bouza García je v nedavnem prispevku na tem forumu trdil, da je ta pesimistični sklep lahko posledica napačne razlage evropske državljanske pobude kot orodja, ki lahko v cikel oblikovanja politik vključi nova vprašanja. Predlaga, da če bi evropsko državljansko pobudo obravnavali kot „priložnost za bolj raznolike in sporne politične razprave, [...] ni mogoče podcenjevati učinkov, ki jih je že imela pri odpiranju priložnosti za sodelovanje pri oblikovanju politik EU“.

Prav to trditev je mogoče potrditi z analizo položaja EDP v samih Pogodbah. EDP temelji na členu 11(4) PEU v povezavi s členom 24(1) PDEU. Prva določba je del naslova II o določbah o demokratičnih načelih. Člen 11 ima v tem naslovu poseben položaj, saj v veliki meri ustavlja načela dobrega upravljanja Komisije, ki jih je Komisija predlagala že leta 2001. Komisija je v svoji beli knjigi iz leta 2001 razglasila, da bo odprla „proces oblikovanja politik, da bi pritegnila več ljudi in organizacij k oblikovanju in izvajanju politike EU [s spodbujanjem] večje odprtosti, odgovornosti in odgovornosti za vse vpletene“. S tega vidika člen 11(1) PEU poziva institucije, naj vzpostavijo komunikacijske kanale za državljane in predstavniška združenja, „da izrazijo in javno izmenjajo svoja stališča na vseh področjih delovanja Unije“. Člen 11(2) PEU dodaja, da morajo institucije „vzdržati odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo“, kar je delno konkretizirano in delno dopolnjeno s členom 11(3) PEU, saj zahteva, da Komisija „izvaja široka posvetovanja z zadevnimi stranmi“. Vendar te določbe na splošno „niso zasnovane kot [...] izvršljiva subjektivna pravica“za državljane. Namesto tega „vrsta urejenih pravic pomeni pristop, ki je zelo osredotočen na zagotavljanje smernic za ravnanje institucij in manj na opolnomočenje državljanov“. To pomeni, da bi bilo treba člen 11 PEU razumeti kot splošno obveznost institucij, zlasti Komisije, da se seznanijo z različnimi mnenji in stališči, ne pa kot obveznost upoštevanja katerega koli od teh stališč. Če se razumemo v tem okviru, je mogoče trditi, da je tudi EDP, kot je določena v členu 11(4) PEU, naslovljena na Komisijov smislu obveznosti, da „resno preuči predloge uspešne EDP in pri njih sodeluje, ter da to stori javno in pod javnim nadzorom“, ne pa državljanom v smislu pravice do „preoblikovanja njihove pobude v formalni predlog“. Čeprav bi lahko ločena razlaga člena 11(4) PEU na prvi pogled kazala na nasprotno, gledano v okviru člena 11 PEU kot celote, bi lahko EDP dejansko služila kot še eno nezavezujočo orodje za zagotovitev učinkovitega sodelovanja.

Zdi se, da člen 24(1) PDEU, ki je pravna podlaga za sprejetje uredbe o evropski državljanski pobudi, sledi podobni logiki. Člen 24 PDEU spada v drugi del o nediskriminaciji in državljanstvu Unije ter določa štiri politične pravice, povezane z državljanstvom Unije: pravico nasloviti peticijo na Parlament, pravico, da se obrne na varuha človekovih pravic, pravico pisati institucijam in organom Unije v katerem koli jeziku EU in evropsko državljansko pobudo. Te pravice državljanom omogočajo sodelovanje v demokratičnem življenju Unije, kot je določeno v členu 10(3) PEU. Jasno je, da jih je mogoče razumeti kot pravice, podeljene državljanom, splošneje pa jih je treba obravnavati kot orodja, „kizagotavljajo, da je predstavniška demokracija na ravni EU učinkovita in, kar je najpomembneje, legitimna“.

V tem smislu se zdi, da je treba EDP razlagati kot še eno sredstvo za vključevanje državljanov, vendar to ne bi spremenilo zakonodajnega monopola Komisije. Tako kot pravica do peticije na Parlament in načela Komisije o dobrem upravljanjuevropska državljanska pobuda ustvarja institucionalni mehanizem za usmerjanje političnega prispevka državljanov k institucijam, ki so in ostajajo odgovorne za zakonodajni postopek. Zdi se, da je udeležba državljanov, čeprav je v tej širši sliki nedvomno vrednota sama po sebi, zasnovana kot mehanizem za legitimizacijo in oblikovanje smernic za ravnanje institucij.

V tem okviru je torej težko zanikati, da je bila evropska državljanska pobuda uspešna na tej ravni. Jasno je odprla še eno pot za sodelovanje državljanov, omogočila, da so se v Bruslju slišali različni in sporni glasovi, s čimer je Komisiji dala nov prispevek k njeni zmogljivosti za določanje dnevnega reda. Res je, da v nekaterih primerih spremljanje uspešnih evropskih državljanskih pobud, ki ga je izvedla Komisija, doslej ni v celoti izpolnilo pričakovanj organizatorjev glede političnih predlogov. Vendar, kot je razvidno iz zgoraj navedenega, formalni predlogi politike niso glavni namen evropske državljanske pobude. Namesto tega je cilj evropske državljanske pobude spodbujati udeležbo državljanov v demokratičnem procesu Unije. Kot je poudaril generalni pravobranilec M. Bobek, je dodana vrednost evropske državljanske pobude torej v spodbujanju javne razprave; (II) večjo prepoznavnost nekaterih tem ali pomislekov; (III) privilegiran dostop do institucij EU, kar bo omogočilo odločno obravnavo teh pomislekov; in (iv) upravičenost do utemeljenega institucionalnega odziva, ki bi olajšal javni in političninadzor – vrednote, ki so se v zadnjih osmih letih nedvomno spodbujale.

To seveda ne pomeni, da je evropska državljanska pobuda v sedanji obliki odlično orodje participativne demokracije. Nedvomno bi zmanjšanje organizacijskega bremena za organizatorje omogočilo še širšo udeležbo državljanov in dodatno povečalo dodano vrednost evropske državljanske pobude. Glede na nedavno revizijo uredbe o evropski državljanski pobudi pa je malo verjetno, da bo zakonodajni okvir kmalu ponovno revidiran. Čeprav morda še ni dosegla svojega optimalnega potenciala kot orodja participativne demokracije, trenutni učinek evropske državljanske pobude ustreza njenemu stališču v Pogodbah. V tem smislu evropske državljanske pobude ne bi smeli podcenjevati v smislu diverzifikacije političnih razprav na evropski ravni ter prisiliti institucije, zlasti Komisijo, da resno prisluhnejo političnemu prispevku najmanj milijona državljanov iz vsaj četrtine držav članic.