Het Europees burgerinitiatief: diversifiëring van beleidsdebatten op Europees niveau

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 werd het politieke en juridische toneel van de Europese Unie — het Europees burgerinitiatief (EBI) — een enigszins dubbelzinnig instrument. Wat is ingevoerd als het eerste transnationale instrument van participerende democratie, heeft aanvankelijk grote hoop gewekt om de Unie toegankelijker te maken. Na een beetje minder dan tien jaar operationeel lijkt men het erover eens te zijn dat het instrument die verwachtingen niet kan waarmaken. Dit lijkt vooral het gevolg te zijn van de inherente spanning tussen enerzijds de extreem hoge organisatorische last voor organisatoren van EBI’s en anderzijds het zeer beperkte resultaat van een EBI, zelfs als het succesvol is. De huidige blogpost is bedoeld om aan te tonen dat een deel van deze spanning — het niet-bindende karakter van het EBI — reeds geworteld is in de positie van het instrument binnen de Verdragen zelf. Hoewel deze bevinding als zodanig de aanhoudende spanning niet wegneemt, geeft zij op zijn minst een positiever licht op de algehele doeltreffendheid van het EBI.

In het kader van het Europees burgerinitiatief kunnen een miljoen burgers uit ten minste een kwart van de lidstaten de Europese Commissie verzoeken om binnen het kader van haar bevoegdheden een passend voorstel in te dienen over een aangelegenheid waarvan burgers vinden dat er een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen. Verordening (EU) 2019/788, waarbij Verordening (EU) nr. 211/2011 per 1 januari 2020 werd ingetrokken, stelt de concrete procedure en voorwaarden voor een EBI vast. De procedure bestaat uit drie stappen: (1) registratie, (2) verzameling van steun, en uiteindelijk (3) indiening van een succesvol initiatief, gedefinieerd als een initiatief dat voldoet aan de drempel van één miljoen steunbetuigers, voor onderzoek aan de Commissie. Van meet af aan hebben deze procedure en de daaraan verbonden voorwaarden problemen opgeleverd. De eerste jaren van het EBI kunnen worden gekenmerkt door de moeite om de registratievereisten vast te stellen waaraan organisatoren moeten voldoen. Met de recente herziening van Verordening (EU) nr. 211/2011 en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn deze vereisten iets soepeler geworden, waardoor de discussie is verschoven naar de misschien dringendste vraag die aan het burgerinitiatief ten grondslag ligt, namelijk welke maatregelen de Commissie na een met succes ingediend initiatief moet of moet nemen. In een recent arrest van de Grote kamer van het Hof van Justitie is deze vraag uiteindelijk beantwoord. In de zaak Puppinck stelde de Rekenkamer vast dat de Commissie niet wettelijk verplicht is een succesvol initiatief te volgen. Hoewel het arrest juridisch gezien over het algemeen wordt gewaardeerd in die zin dat het strikt in overeenstemming is met de bewoordingen van de wet, kan het vanuit politiek oogpunt niet helpen, maar te erkennen dat het Hof de spanning tussen de extreem hoge organisatorische last voor de organisatoren en de zeer beperkte uitkomst van een EBI niet heeft kunnen oplossen. In het licht van de recente herziening van het rechtskader van het EBI, die eveneens de kans heeft verloren om deze fundamentele spanning aan te pakken, lijkt het erop dat het EBI vooralsnog vastbesloten is een instrument van participerende democratie te blijven dat nog niet optimaal is benut.

In een recente bijdrage over dit forum voerde Luis Bouza García aan dat deze pessimistische conclusie te wijten zou kunnen zijn aan een verkeerde interpretatie van het EBI als „instrument waarmee nieuwe kwesties in de beleidsvormingscyclus kunnen worden opgenomen”. Hij stelt dat als het EBI wordt beschouwd als een „kans om beleidsdebatten diverser en controversiëler te maken [...], het onmogelijk is om de effecten die het reeds heeft gehad bij het creëren van mogelijkheden om deel te nemen aan de beleidsvorming van de EU, te onderschatten”.

Juist dit argument kan worden bevestigd door een analyse van de positie van het EBI binnen de Verdragen zelf. Het EBI is gebaseerd op artikel 11, lid 4, VEU, gelezen in samenhang met artikel 24, lid 1, VWEU. De eerste bepaling maakt deel uit van titel II betreffende de bepalingen inzake democratische beginselen. Artikel 11 heeft een bijzondere plaats in deze titel, aangezien het de beginselen van goed bestuur van de Commissie, die zij reeds in 2001 heeft voorgesteld, grotendeels constitutionaliseert. In haar Witboek van 2001 heeft de Commissie verklaard „het beleidsvormingsproces open te stellen om meer mensen en organisaties te betrekken bij de vormgeving en uitvoering van het EU-beleid [door] meer openheid, verantwoordingsplicht en verantwoordelijkheid voor alle betrokkenen te bevorderen”. In dit licht wordt in artikel 11, lid 1, VEU bepaald dat de instellingen communicatiekanalen tot stand moeten brengen waarmee zowel burgers als representatieve organisaties „hun mening over alle onderdelen van het optreden van de Unie kenbaar kunnen maken en daarover in het openbaar van gedachten kunnen wisselen”. Artikel 11, lid 2, VEU voegt daaraan toe dat de instellingen „een open, transparante en regelmatige dialoog met representatieve organisaties en met het maatschappelijk middenveld moeten voeren”, hetgeen gedeeltelijk is geconcretiseerd en gedeeltelijk is aangevuld door artikel 11, lid 3, VEU, in die zin dat de Commissie verplicht is „breed overleg te plegen met de betrokken partijen”. Deze bepalingen zijn echter in het algemeen „niet [...] opgevat als een afdwingbaar subjectief recht [en]” voor burgers. Dit betekentdat artikel 11 VEU moet worden gezien als een algemene verplichting voor de instellingen — en met name de Commissie — om verschillende meningen en standpunten te horen, en niet als een verplichting om een van deze standpunten te volgen. In deze context kan worden gesteld dat ook het EBI als bedoeld in artikel 11, lid 4, VEU gericht is tot de Commissie in de zin vaneen verplichting om „de voorstellen van een succesvol EBI serieus te overwegen en te beoordelen, en dit in het openbaar en onder publiek toezichtte doen”, in plaats van tot de burgers om hun het recht te geven om hun initiatief „te laten omzetten in eenformeel voorstel”. Hoewel een geïsoleerde lezing van artikel 11, lid 4, VEU op het eerste gezicht het tegenovergestelde zou kunnen suggereren, bezien in de context van artikel 11 VEU in zijn geheel, zou het EBI in feite veeleer kunnen dienen als een ander niet-bindend instrument om effectieve deelname te waarborgen.

Artikel 24, lid 1, VWEU, dat als rechtsgrondslag dient voor de vaststelling van de EBI-verordening, lijkt een soortgelijke logica te volgen. Artikel 24 VWEU maakt deel uit van het tweede deel over non-discriminatie en burgerschap van de Unie en voorziet in vier aan het burgerschap van de Unie verbonden politieke rechten: het recht om verzoekschriften in te dienen bij het Parlement, het recht zich tot de Ombudsman te wenden, het recht om zich tot de instellingen en organen van de Unie te wenden in elke EU-taal en het EBI. Deze rechten stellen de burgers in staat deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie, zoals bepaald in artikel 10, lid 3, VEU. Hoewel deze rechten duidelijk kunnen worden opgevat als rechten die aan de burgers worden toegekend, moeten zij meer in het algemeen worden beschouwd als instrumenten „om ervoor te zorgen dat de representatieve democratie op EU-niveau doeltreffend en vooral legitiem is”.

In die zin lijkt het EBI te moeten worden uitgelegd als een ander middel om burgers te betrekken, maar geen enkel instrument zou het wetgevingsmonopolie van de Commissie wijzigen. Net als het recht om verzoekschriften in te dienen bij het Parlement en de beginselen van goed bestuur vande Commissie „creëert het EBI een institutioneel mechanisme om de politieke inbreng van de burgers te kanaliseren naar de instellingen die verantwoordelijk zijn en blijven voor het wetgevingsproces”. De participatie van de burgers, die op zichzelf ongetwijfeld een waarde is, lijkt in dit grotere beeld te worden opgevat als een legitimeringsmechanisme en het opstellen van richtsnoeren voor het gedrag van de instellingen.

In dit verband valt moeilijk te ontkennen dat het EBI op dit niveau succesvol is geweest. Het heeft duidelijk een andere weg geopend voor de betrokkenheid van de burgers, waardoor verschillende en controversiële stemmen in Brussel konden worden gehoord en de Commissie nieuwe input kreeg in haar agendabepalingscapaciteit. Het is waar dat de follow-up van succesvolle EBI’s door de Commissie tot nu toe in sommige gevallen niet volledig tegemoet kwam aan de verwachtingen van de organisatoren op het gebied van beleidsvoorstellen. Zoals in het voorgaande is uiteengezet, zijn formele beleidsvoorstellen echter niet het hoofddoel van het EBI. In plaats daarvan beoogt het EBI de burgerparticipatie in het democratische proces van de Unie te bevorderen. Zoals advocaat-generaal Bobek heeft opgemerkt, ligt de toegevoegde waarde van het Europees burgerinitiatief daardoor in” i) de bevordering van het publieke debat; (II) meer zichtbaarheid voor bepaalde onderwerpen of punten van zorg; (III) bevoorrechte toegang tot de EU-instellingen, zodat deze punten van zorg op robuuste wijze kunnen worden ingediend; en iv) het recht op een gemotiveerde institutionele reactie ter bevordering van publieke en politieke controle"— waarden die de afgelopen acht jaar ontegenzeglijk zijn bevorderd.

Dit betekent natuurlijk niet dat het EBI in zijn huidige vorm een perfect instrument van participatieve democratie is. Ontegenzeglijk zou een verlaging van de organisatorische lasten voor organisatoren een nog grotere burgerparticipatie mogelijk maken en de toegevoegde waarde van het EBI verder vergroten. Gezien de recente herziening van de EBI-verordening is het echter onwaarschijnlijk dat het wetgevingskader op korte termijn opnieuw zal worden herzien. Hoewel het potentieel van het EBI als instrument van participerende democratie misschien nog niet optimaal is benut, komt het huidige effect van het EBI overeen met zijn positie binnen de Verdragen. In die zin mag het Europees burgerinitiatief niet worden onderschat door de beleidsdebatten op Europees niveau te diversifiëren en de instellingen, en met name de Commissie, te dwingen om serieus te luisteren naar de politieke inbreng van ten minste een miljoen burgers uit ten minste een kwart van de lidstaten.