Inițiativa cetățenească europeană: diversificarea dezbaterilor politice la nivel european

Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona în 2009, un instrument oarecum ambiguu a intrat în arena politică și juridică a Uniunii Europene – inițiativa cetățenească europeană (ICE). Ceea ce a fost introdus ca primul instrument transnațional al democrației participative, a generat inițial mari speranțe de a face Uniunea mai accesibilă. După puțin mai puțin de un deceniu de funcționare, se pare că există un consens cu privire la faptul că instrumentul nu se poate ridica la înălțimea acestor speranțe. În primul rând, acest lucru pare să se datoreze tensiunii inerente dintre, pe de o parte, sarcina organizațională extrem de mare pentru organizatorii de ICE și, pe de altă parte, rezultatul foarte limitat al unei ICE, chiar și atunci când are succes. Prezentul blog își propune să demonstreze că o parte a acestei tensiuni – caracterul neobligatoriu al ICE – își are deja originea în poziția instrumentului în cadrul tratatelor. Deși această constatare, ca atare, nu depășește tensiunea persistentă, ea oferă cel puțin o perspectivă mai pozitivă asupra eficacității globale a ICE.

Inițiativa cetățenească europeană permite unui milion de cetățeni, provenind din cel puțin un sfert din statele membre, să invite Comisia Europeană, în limitele competențelor sale, să prezinte orice propunere adecvată privind chestiuni în cazul cărora cetățenii consideră că este necesar un act juridic al Uniunii în scopul punerii în aplicare a tratatelor. Regulamentul (UE) 2019/788, care, începând cu 1 ianuarie 2020, a abrogat Regulamentul (UE) nr. 211/2011, stabilește procedura concretă și condițiile necesare pentru o ICE. Procedura constă în trei etape – (1) înregistrarea, (2) colectarea sprijinului și, în cele din urmă, (3) prezentarea către Comisie, spre examinare, a unei inițiative de succes, definită ca fiind una care atinge pragul de un milion de susținători. Încă de la început, această procedură și condițiile aferente au întâmpinat probleme. Primii ani ai ICE se pot caracteriza prin eforturile de a stabili cerințele de înregistrare care trebuie îndeplinite de organizatori. Odată cu recenta revizuire legislativă a Regulamentul (UE) nr. 211/2011 și cu jurisprudența CJUE, aceste cerințe au devenit ușor mai permisive – transferând discuția la întrebarea cea mai presantă care stă la baza inițiativei cetățenești – și anume, ce acțiuni trebuie sau ar trebui să întreprindă Comisia ca urmare a unei inițiative prezentate cu succes. Într-o hotărâre recentă pronunțată de Marea Cameră a Curții de Justiție, s-a răspuns definitiv la această întrebare. În cauza Puppinck, Curtea a constatat că Comisia nu este obligată din punct de vedere juridic să dea curs unei inițiative încununate de succes. Deși, din punct de vedere juridic, hotărârea este, în general, apreciată prin faptul că respectă cu strictețe formularea legii, din punct de vedere politic, nu se poate ajuta, ci recunoaște că Curtea nu a fost în măsură să soluționeze tensiunea dintre sarcina organizațională extrem de mare pentru organizatori și rezultatul foarte limitat al unei ICE. Văzută în lumina recentei revizuiri a cadrului juridic al ICE, care a pierdut, de asemenea, oportunitatea de a aborda această tensiune de bază, se pare că, pentru moment, ICE este hotărâtă să rămână un instrument al democrației participative care nu și-a atins încă potențialul optim.

Într-o contribuție recentă la acest forum, Luis Bouza García a susținut că această concluzie pesimistă ar putea fi cauzată de o interpretare greșită a ICE ca „instrument capabil să introducă noi aspecte în ciclul de elaborare a politicilor”. El sugerează că, în cazul în care ICE ar fi considerată o „oportunitate de a face dezbaterile politice mai diverse și mai controversate [...], este imposibil să se subestimeze efectele pe care le-a avut deja în ceea ce privește deschiderea oportunităților de a participa la procesul de elaborare a politicilor UE”.

Tocmai acest argument poate fi confirmat prin analizarea poziției ICE în cadrul tratatelor înseși. ICE se întemeiază pe articolul 11 alineatul (4) TUE coroborat cu articolul 24 alineatul (1) din TFUE. Prima dispoziție face parte din titlul II privind dispozițiile referitoare la principiile democratice. Articolul 11 are o poziție specială în acest titlu, deoarece constituie în mare măsură principiile de bună guvernanță ale Comisiei, pe care aceasta le-a propus deja în 2001. În Cartea sa albă din 2001, Comisia proclamase să deschidă „procesul de elaborare a politicilor pentru a implica mai multe persoane și organizații în elaborarea și punerea în aplicare a politicii UE [prin promovarea] unei mai mari deschideri, responsabilități și responsabilități pentru toți cei implicați”. În acest context, articolul 11 alineatul (1) din TUE solicită instituțiilor să stabilească canale de comunicare atât pentru cetățeni, cât și pentru asociațiile reprezentative „pentru a-și face cunoscute opiniile și pentru a face schimb de opinii în mod public în toate domeniile de acțiune ale Uniunii”. Articolul 11 alineatul (2) TUE adaugă necesitatea ca instituțiile să „mențină un dialog deschis, transparent și constant cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă”, care este parțial concretizat și parțial completat de articolul 11 alineatul (3) TUE, în sensul că impune Comisiei să „desfășoare consultări ample cu părțile interesate”. Cu toate acestea, aceste dispoziții sunt în general„concepute [...] ca [...] drept subiectiv [e] opozabil [e]” pentru cetățeni. În schimb, „tipul de drepturi reglementate transmite o abordare care se concentrează foarte mult pe furnizarea de orientări pentru comportamentul instituțiilor și mai puțin pe responsabilizarea cetățenilor.” Cu alte cuvinte, articolul 11 TUE ar trebui considerat o obligație generală a instituțiilor – și în special a Comisiei – de a asculta opinii și puncte de vedere diferite, mai degrabă decât o obligație de a urma oricare dintre aceste opinii. Dacă este înțeles în acest context, se poate argumenta că și ICE, astfel cum este prevăzută la articolul 11 alineatul (4) TUE, se adresează Comisiei în ceea ce privește obligația „dea examina în mod serios și de a se implica într-o evaluare a propunerilor unei ICE de succes și de a face acest lucru public și supus controluluipublic”, mai degrabă decât cetățenilor în sensul de a le acorda dreptul de a obține „transformarea inițiativei lor într-o propunere formală”. Deși este adevărat că o interpretare izolată a articolul 11 alineatul (4) TUE ar putea sugera prima facie contrariul, privit în contextul articolul 11 TUE în ansamblu, ICE ar putea servi, de fapt, mai degrabă ca un alt instrument neobligatoriu menit să asigure o participare efectivă.

Articolul 24 alineatul (1) din TFUE, care servește drept temei juridic pentru adoptarea Regulamentului privind ICE, pare să urmeze o logică similară. Articolul 24 din TFUE face parte din partea a doua privind nediscriminarea și cetățenia Uniunii și prevede patru drepturi politice legate de cetățenia Uniunii: dreptul de a adresa petiții Parlamentului, dreptul de a se adresa Ombudsmanului, dreptul de a se adresa în scris instituțiilor și organelor Uniunii în orice limbă a UE și ICE. Aceste drepturi permit cetățenilor să participe la viața democratică a Uniunii, astfel cum se prevede la articolul 10 alineatul (3) TUE. Deși, în mod clar, acestea pot fi înțelese ca drepturi acordate cetățenilor, la un nivel mai general, ele trebuie văzute ca instrumente care „garantează că democrația reprezentativă la nivelul UE este eficientă și, cel mai important, legitimă”.

În acest sens, se pare că ICE trebuie interpretată ca un alt mijloc de implicare a cetățenilor, dar niciunul nu ar modifica monopolul legislativ al Comisiei. La fel ca dreptul de a adresa petiții Parlamentului și principiile de bună guvernanțăale Comisiei „ICE creează un mecanism instituțional pentru a canaliza contribuția politică a cetățenilor către instituții, care sunt și rămân responsabile de procesul legislativ”. Participarea cetățenilor, deși constituie, fără îndoială, o valoare în sine, în această imagine mai largă, pare să fie concepută ca un mecanism de legitimare și de creare a unor orientări pentru comportamentul instituțiilor.

În acest context, este dificil de negat faptul că ICE a avut succes la acest nivel. Aceasta a deschis în mod clar o altă cale pentru implicarea cetățenilor, a permis ca voci diferite și controversate să fie auzite la Bruxelles și, prin urmare, a oferit Comisiei o nouă contribuție în capacitatea sa de stabilire a agendei. Este adevărat că, până în prezent, în unele cazuri, monitorizarea de către Comisie a ICE reușite nu a întrunit pe deplin speranțele organizatorilor în ceea ce privește propunerile de politici. Cu toate acestea, astfel cum s-a dezvoltat în cele de mai sus, propunerile formale de politică nu reprezintă scopul principal al ICE. În schimb, ICE urmărește să încurajeze participarea cetățenilor la procesul democratic al Uniunii. După cum a subliniat avocatul general Bobek, valoarea adăugată a inițiativei cetățenești europene constă în: (i) promovarea dezbaterii publice; (II) vizibilitate sporită pentru anumite subiecte sau preocupări; (III) accesul privilegiat la instituțiile UE, permițând ca aceste preocupări să fie prezentate într-un mod solid; și (iv) dreptul la un răspuns instituțional motivat care să faciliteze controlul public și politic– valori care au fost promovate în mod incontestabil în ultimii opt ani.

Desigur, acest lucru nu înseamnă că ICE, în forma sa actuală, este un instrument perfect al democrației participative. Fără îndoială, reducerea sarcinii organizaționale pentru organizatori ar permite o participare și mai largă a cetățenilor și ar spori și mai mult valoarea adăugată a ICE. Având în vedere recenta revizuire a Regulamentului privind inițiativa cetățenească europeană, este totuși puțin probabil ca acest cadru legislativ să fie revizuit din nou în curând. Prin urmare, deși nu și-a atins încă potențialul optim ca instrument al democrației participative, impactul actual al ICE corespunde poziției sale în cadrul tratatelor. În acest sens, inițiativa cetățenească europeană nu ar trebui subestimată în ceea ce privește diversificarea dezbaterilor politice la nivel european, precum și obligarea instituțiilor și, în special, a Comisiei, să asculte în mod serios contribuția politică a cel puțin un milion de cetățeni din cel puțin un sfert din statele membre.