Europejska inicjatywa obywatelska: dywersyfikacja debat politycznych na szczeblu europejskim

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego w 2009 r. na scenie politycznej i prawnej Unii Europejskiej – europejskiej inicjatywie obywatelskiej (EIO) weszło nieco niejednoznaczne narzędzie. To, co zostało wprowadzone jako pierwsze transnarodowe narzędzie demokracji uczestniczącej, początkowo wzbudziło wielkie nadzieje na zwiększenie dostępności Unii. Wydaje się, że po nieco krótszym niż dziesięć lat działaniu narzędzia nie udało się sprostać tym nadziejom. Wydaje się, że wynika to przede wszystkim z nieodłącznego napięcia między niezwykle dużym obciążeniem organizacyjnym dla organizatorów europejskich inicjatyw obywatelskich a bardzo ograniczonym rezultatem europejskiej inicjatywy obywatelskiej, nawet jeśli jest ona udana. Obecny post na blogu ma pokazać, że część tego napięcia – niewiążący charakter europejskiej inicjatywy obywatelskiej – jest już zakorzeniona w pozycji tego narzędzia w samych Traktatach. Chociaż ustalenie to jako takie nie rozwiązuje utrzymującego się napięcia, daje ono przynajmniej bardziej pozytywne światło na ogólną skuteczność europejskiej inicjatywy obywatelskiej.

Europejska inicjatywa obywatelska umożliwia milionowi obywateli z co najmniej jednej czwartej państw członkowskich zwrócenie się do Komisji Europejskiej, w ramach jej uprawnień, o przedłożenie odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Rozporządzenie (UE) 2019/788, które z dniem 1 stycznia 2020 r. uchyliło rozporządzenie (UE) nr 211/2011, określa konkretną procedurę i warunki wymagane w odniesieniu do europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Procedura składa się z trzech etapów: 1) rejestracji, 2) zbierania wsparcia i ostatecznie 3) przedłożenia Komisji do zbadania udanej inicjatywy, zdefiniowanej jako inicjatywa spełniająca próg miliona zwolenników. Od samego początku procedura ta i związane z nią warunki napotykały problemy. Wczesne lata europejskiej inicjatywy obywatelskiej mogą charakteryzować się trudnością z określeniem wymogów rejestracji, które muszą spełniać organizatorzy. Wraz z niedawną rewizją legislacyjną rozporządzenia (UE) nr 211/2011 i orzecznictwem TSUE wymogi te stały się nieco łagodniejsze – przesuwając dyskusję na najbardziej palącą kwestię leżącą u podstaw inicjatywy obywatelskiej – a mianowicie, jakie działania Komisja musi lub powinna podjąć po pomyślnym przedłożeniu inicjatywy. W niedawnym wyroku wydanym przez wielką izbę Trybunału Sprawiedliwości odpowiedź na to pytanie została ostatecznie udzielona. W sprawie Puppinck Trybunał stwierdził, że Komisja nie jest prawnie zobowiązana do podjęcia działań w związku z udaną inicjatywą. Chociaż z prawnego punktu widzenia wyrok jest ogólnie doceniany w tym sensie, że jest ściśle zgodny z brzmieniem prawa, z politycznego punktu widzenia nie można pomóc, lecz przyznać, że Trybunał nie był w stanie rozwiązać napięcia między wyjątkowo dużym obciążeniem organizacyjnym spoczywającym na organizatorach a bardzo ograniczonym rezultatem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. W świetle niedawnego przeglądu ram prawnych europejskiej inicjatywy obywatelskiej, który również stracił możliwość zajęcia się tym zasadniczym napięciem, wydaje się, że obecnie europejska inicjatywa obywatelska jest zdecydowana pozostać narzędziem demokracji uczestniczącej, która nie osiągnęła jeszcze swojego optymalnego potencjału.

W niedawnym wystąpieniu dotyczącym tego forum Luis Bouza García stwierdził, że pesymistyczny wniosek może wynikać z błędnej interpretacji europejskiej inicjatywy obywatelskiej jako „narzędzia zdolnego do wprowadzania nowych kwestii do cyklu kształtowania polityki”. Sugeruje on, że gdyby uznać europejską inicjatywę obywatelską za „możliwość zwiększenia różnorodności i kontrowersji debat politycznych [...], nie można lekceważyć skutków, jakie wywarła ona już na otwarcie możliwości udziału w kształtowaniu polityki UE”.

To właśnie ten argument można potwierdzić poprzez analizę pozycji EIO w samych traktatach. Podstawą europejskiej inicjatywy obywatelskiej jest art. 11 ust. 4 TUE w związku z art. 24 ust. 1 TFUE. Pierwszy przepis jest częścią tytułu II „Postanowienia o zasadach demokratycznych”. Artykuł 11 zajmuje w tym tytule szczególną pozycję, ponieważ w dużej mierze konstytucjonalizuje zasady dobrego zarządzania Komisji, które Komisja zaproponowała już w 2001 r. W białej księdze z 2001r. Komisja ogłosiła otwarcie „procesu kształtowania polityki w celu zaangażowania większej liczby osób i organizacji w kształtowanie i realizację polityki UE [poprzez] promowaniewiększej otwartości, odpowiedzialności i odpowiedzialności wszystkich zaangażowanych stron”. W tym właśnie świetle art. 11 ust. 1 TUE wzywa instytucje do ustanowienia kanałów komunikacji zarówno dla obywateli, jak i stowarzyszeń przedstawicielskich, „aby informować i publicznie wymieniać swoje poglądy we wszystkich obszarach działania Unii”. Artykuł 11 ust. 2 TUE dodaje, że instytucje muszą „utrzymać otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim”, który jest częściowo skonkretyzowany i częściowo uzupełniony przez art. 11 ust. 3 TUE, ponieważ zobowiązuje Komisję do „przeprowadzania szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami”. Przepisy te zasadniczonie są jednak „pomyślane [...] jako możliwe do wyegzekwowania prawopodmiotowe”dla obywateli. Zamiast tego „rodzaj uregulowanych uprawnień oznacza podejście, które w dużym stopniu koncentruje się na dostarczaniu wytycznych dotyczących zachowania instytucji, a w mniejszym stopniu na wzmocnieniu pozycji obywateli”. Oznacza to, że art. 11 TUE należy postrzegać jako ogólny obowiązek instytucji, a w szczególności Komisji, do wysłuchania różnych opinii i punktów widzenia, a nie obowiązek uwzględnienia któregokolwiek z tych poglądów. W tym kontekście można argumentować, że europejska inicjatywa obywatelska, o której mowa w art. 11 ust. 4 TUE, jest skierowana do Komisji w zakresie obowiązku „poważnego rozważenia i zaangażowania się w ocenę wniosków dotyczących zakończonej powodzeniem europejskiej inicjatywy obywatelskiej oraz uczynienia tego publicznie i pod kontrolą publiczną”, a nie do obywateli, jeśli chodzi o przyznanie im prawa do „przekształcania ich inicjatywy w formalny wniosek”. Chociaż odosobniona interpretacja art. 11 ust. 4 TUE mogłaby na pierwszy rzut oka sugerować przeciwny pogląd, postrzegany w kontekście art. 11 TUE jako całości, europejska inicjatywa obywatelska mogłaby w rzeczywistości raczej służyć jako kolejne niewiążące narzędzie mające na celu zapewnienie skutecznego uczestnictwa.

Wydaje się, że art. 24 ust. 1 TFUE, który stanowi podstawę prawną przyjęcia rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, opiera się na podobnej logice. Art. 24 TFUE należy do części drugiej dotyczącej niedyskryminacji i obywatelstwa Unii i przewiduje cztery prawa polityczne związane z obywatelstwem Unii: prawo do składania petycji do Parlamentu, prawo do zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich, prawo do zwracania się do instytucji i organów Unii w dowolnym języku UE oraz europejska inicjatywa obywatelska. Prawa te umożliwiają obywatelom uczestnictwo w życiu demokratycznym Unii, jak przewidziano w art. 10 ust. 3 TUE. Choć oczywiście można je rozumieć jako prawa przyznane obywatelom, to ogólniej rzecz biorąc, należy je postrzegać jako narzędzia „zapewniające skuteczność demokracji przedstawicielskiej na szczeblu UE oraz, co najważniejsze, legalność”.

W tym sensie wydaje się, że europejską inicjatywę obywatelską należy interpretować jako inny sposób zaangażowania obywateli, ale żaden z nich nie zmieniałby monopolu prawodawczego Komisji. Podobnie jak prawo do składania petycji do Parlamentu i zasady dobrego zarządzania Komisji „Europejska inicjatywa obywatelska tworzy instytucjonalny mechanizm przekazywania wkładu politycznego obywateli do instytucji, które są i pozostają odpowiedzialne za proces legislacyjny”. Udział obywateli, choć bez wątpienia stanowi wartość samą w sobie, w tym szerszym kontekście wydaje się być pomyślany jako mechanizm legitymizacji i tworzenia wytycznych dla zachowania instytucji.

W tym kontekście trudno zatem zaprzeczyć, że europejska inicjatywa obywatelska odniosła sukces na tym poziomie. Wyraźnie otworzyła ona kolejną drogę zaangażowania obywateli, umożliwiła wysłuchanie różnych i kontrowersyjnych głosów w Brukseli, a tym samym zapewniła Komisji nowy wkład w jej potencjał w zakresie ustalania programu. Prawdą jest, że dotychczas, w niektórych przypadkach, działania podjęte przez Komisję w związku z udanymi europejskimi inicjatywami obywatelskimi nie spełniły w pełni oczekiwań organizatorów w zakresie propozycji politycznych. Jednakże, jak zostało to przedstawione powyżej, formalne propozycje polityczne nie są głównym celem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Europejska inicjatywa obywatelska ma natomiast na celu wspieranie udziału obywateli w procesie demokratycznym Unii. Jak zauważył rzecznik generalny M. Bobek, wartość dodana europejskiej inicjatywy obywatelskiej polega na promowaniu debaty publicznej; większa widoczność niektórych tematów lub obaw; uprzywilejowany dostęp do instytucji UE, umożliwiający solidne zgłaszanie tych obaw; oraz (iv) prawo do uzasadnionej reakcji instytucjonalnej ułatwiającej kontrolę publiczną i polityczną” – wartości, które bezsprzecznie propagowano w ciągu ostatnich ośmiu lat.

Oczywiście nie oznacza to, że europejska inicjatywa obywatelska w obecnej formie jest doskonałym narzędziem demokracji uczestniczącej. Niezaprzeczalnie zmniejszenie obciążeń organizacyjnych dla organizatorów umożliwiłoby jeszcze szersze uczestnictwo obywateli i jeszcze bardziej zwiększyłoby wartość dodaną europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Biorąc pod uwagę niedawny przegląd rozporządzenia w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej, jest jednak mało prawdopodobne, aby ramy prawne zostały ponownie poddane przeglądowi w najbliższym czasie. W związku z tym, choć być może nie udało się jeszcze wykorzystać swojego optymalnego potencjału jako narzędzia demokracji uczestniczącej, obecny wpływ europejskiej inicjatywy obywatelskiej odpowiada jej pozycji w Traktatach. W związku z tym nie należy lekceważyć europejskiej inicjatywy obywatelskiej pod względem dywersyfikacji debat politycznych na szczeblu europejskim, a także zmuszania instytucji, a zwłaszcza Komisji, do poważnego wysłuchania wkładu politycznego co najmniej miliona obywateli z co najmniej jednej czwartej państw członkowskich.