Европейската гражданска инициатива: разнообразяване на политическите дебати на европейско равнище

С влизането в сила на Договора от Лисабон през 2009 г. донякъде двусмислен инструмент навлезе в политическата и правната сцена на Европейския съюз — Европейската гражданска инициатива (ЕГИ). Това, което беше въведено като първия транснационален инструмент на демокрацията на участието, първоначално породи големи надежди Съюзът да стане по-достъпен. След малко по-малко от десетилетие функциониране изглежда консенсусът е, че инструментът не би могъл да отговори на тези надежди. На първо място, това изглежда се дължи на присъщото напрежение между, от една страна, изключително голямата организационна тежест за организаторите на ЕГИ и, от друга страна, твърде ограничения резултат от ЕГИ, дори когато тя е успешна. Настоящата публикация в блога има за цел да покаже, че част от това напрежение — необвързващият характер на ЕГИ — вече се корени в позицията на инструмента в рамките на самите Договори. Въпреки че тази констатация сама по себе си не преодолява продължаващото напрежение, тя най-малкото хвърля по-положителна светлина върху цялостната ефективност на ЕГИ.

Европейската гражданска инициатива дава възможност на един милион граждани от най-малко една четвърт от държавите членки да приканят Европейската комисия, в рамките на своите правомощия, да представи подходящо предложение по въпроси, за които гражданите считат, че за целите на прилагането на Договорите е необходим правен акт на Съюза. Регламент (ЕС) 2019/788, който от 1 януари 2020 г. отменя Регламент (ЕС) № 211/2011, определя конкретната процедура и условията, необходими за ЕГИ. Процедурата се състои от три етапа — (1) регистрация, (2) събиране на подкрепа и в крайна сметка (3) представяне на успешна инициатива, определена като отговаряща на прага от един милион поддръжници, за разглеждане от Комисията. От самото начало тази процедура и свързаните с нея условия са свързани с проблеми. Първите години на ЕГИ могат да се характеризират с трудности при определянето на изискванията за регистрация, които трябва да бъдат изпълнени от организаторите. С неотдавнашното законодателно преразглеждане на Регламент (ЕС) № 211/2011 и съдебната практика на Съда на ЕС тези изисквания станаха малко по-леки — изместването на дискусията към може би най-належащия въпрос в основата на гражданската инициатива, а именно какви действия трябва или следва да предприеме Комисията след успешно внесена инициатива. В неотдавнашно решение на големия състав на Съда на Европейския съюз на този въпрос е даден окончателен отговор. По делото Puppinck Палатата установи, че Комисията не е правно задължена да следва успешна инициатива. Въпреки че от правна гледна точка решението по принцип се оценява положително, тъй като стриктно се придържа към текста на закона, от политическа гледна точка не може само да се признае, че Съдът не е успял да разреши напрежението между изключително голямата организационна тежест за организаторите и твърде ограничения резултат от ЕГИ. В светлината на неотдавнашното преразглеждане на правната рамка на ЕГИ, което също така изгуби възможността да се справи с това основно напрежение, изглежда, че засега ЕГИ е решена да остане инструмент на демокрацията на участието, който все още не е достигнал оптималния си потенциал.

В неотдавнашен принос към този форум Луис Буза Гарсия заяви, че това песимистично заключение може да се дължи на неправилно тълкуване на ЕГИ като „инструмент, способен да въведе нови въпроси в цикъла на изготвяне на политиките“. Той предлага, ако ЕГИ се разглежда като „възможност дебатите относно политиките да станат по-разнообразни и спорни [...], да не се подценява въздействието, което тя вече е имала за разкриването на възможности за участие в изготвянето на политиките на ЕС“.

Именно този довод може да бъде потвърден с анализа на позицията на ЕГИ в самите Договори. ЕГИ се основава на член 11, параграф 4 от ДЕС във връзка с член 24, параграф 1 от ДФЕС. Предишната разпоредба е част от дял II относно разпоредбите относно демократичните принципи. Член 11 заема специална позиция в този дял, тъй като до голяма степен включва принципите на добро управление на Комисията, които тя вече предложи през 2001 г. В своята Бяла книга от 2001 г.Комисията обяви, че отваря „процеса на създаване на политики, така че повече хора и организации да участват в оформянето и осъществяването на политиката на ЕС [чрез насърчаванена] по-голяма откритост, отчетност и отговорност за всички участници“. Именно в този контекст член 11, параграф 1 от ДЕС призовава институциите да създадат канали за комуникация, чрез които както гражданите, така и представителните организации „да изразяват и обменят публично своите мнения във всички области на дейност на Съюза“. Член 11, параграф 2 ДЕС добавя необходимостта институциите да „поддържат открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество „, който отчасти е конкретизиран и отчасти допълнен с член 11, параграф 3 ДЕС, тъй като изисква от Комисията „да провежда широки консултации със заинтересованите страни“. Тези разпоредби обаче обикновено „не са замислени [...] като [...] приложимо субективно право“за гражданите. Вместо това „регламентираните права представляват подход, който в голяма степен е насочен към предоставянето на насоки за поведението на институциите и в по-малка степен към оправомощаването на гражданите“. Това означава, че член 11 ДЕС следва да се разглежда като общо задължение за институциите, и по-специално за Комисията, да изслушват различни становища и гледни точки, а не задължение да следват което и да е от тези възгледи. Ако се разбере в този контекст, може да се твърди, че и ЕГИ, както е посочено в член 11, параграф 4 ДЕС, е адресирана до Комисията по отношение назадължението „сериозно да разгледа и да се ангажира с оценка на предложенията за успешна ЕГИ и да направи това публично и да подлежи наобществен контрол „, а не на гражданите, като им се предостави право инициативата им„да бъде преобразувана вофициално предложение“. Макар да е вярно, че изолирано тълкуване на член 11, параграф 4 ДЕС би могло prima facie да наведе на мисълта обратното, разглеждано в контекста на член 11 ДЕС като цяло, ЕГИ би могла на практика по-скоро да служи като друг необвързващ инструмент, предназначен да гарантира ефективно участие.

Член 24, параграф 1 от ДФЕС, който служи като правно основание за приемането на Регламента относно ЕГИ, изглежда следва сходна логика. Член 24 от ДФЕС е част от втора част относно недискриминацията и гражданството на Съюза и предвижда четири политически права, свързани с гражданството на Съюза: правото да отправя петиции до Парламента, правото да се обръща към омбудсмана, правото да пише до институциите и органите на Съюза на всеки език на ЕС и ЕГИ. Тези права позволяват на гражданите да участват в демократичния живот на Съюза, както е предвидено в член 10, параграф 3 ДЕС. Макар да е ясно, че те могат да се разбират като права, предоставени на гражданите, в по-общ план те трябва да се разглеждат като инструменти, „гарантиращи, че представителната демокрация на равнището на ЕС е ефективна и най-вече легитимна“.

В този смисъл изглежда, че ЕГИ трябва да се тълкува като друго средство за гражданска ангажираност, но нищо не би променило законодателния монопол на Комисията. Както правото на петиция до Парламента, така и принципите на Комисията за добро управление „Европейската гражданска инициатива създава институционален механизъм за насочване на политическия принос на гражданите към институциите, които отговарят и продължават да отговарят за законодателния процес“. Участието на гражданите, макар несъмнено да представлява ценност само по себе си, в тази по-широка картина изглежда е замислено като механизъм за легитимиране и създаване на насоки за поведението на институциите.

В този контекст е трудно да се отрече, че ЕГИ е постигнала успех на това равнище. Той ясно откри още един път за ангажиране на гражданите, даде възможност да бъдат чути различни и противоречиви гласове в Брюксел и по този начин даде нов принос на Комисията в нейния капацитет за определяне на дневния ред. Вярно е, че досега в някои случаи последващите действия на Комисията във връзка с успешните ЕГИ не са отговорили напълно на надеждите на организаторите по отношение на предложенията за политики. Въпреки това, както е посочено по-горе, официалните предложения за политики не са основната цел на ЕГИ. Вместо това ЕГИ има за цел да насърчи участието на гражданите в демократичния процес на Съюза. Както отбелязва генералният адвокат Bobek, добавената стойност на Европейската гражданска инициатива се състои в: i) насърчаването на обществения дебат; II) повишена видимост по определени теми или опасения; III) привилегирован достъп до институциите на ЕС, който дава възможност тези опасения да бъдат изразени по солиден начин; и iv) правото на мотивиран институционален отговор, улесняващ обществения и политическия контрол“ — ценности, които безспорно са били насърчавани през последните осем години.

Това, разбира се, не означава, че в сегашния си вид ЕГИ е идеален инструмент на демокрацията на участието. Несъмнено намаляването на организационната тежест за организаторите би дало възможност за още по-широко участие на гражданите и допълнително би повишило добавената стойност на ЕГИ. Като се има предвид неотдавнашното преразглеждане на Регламента за ЕГИ обаче, малко вероятно е законодателната рамка да бъде преразгледана отново скоро. Следователно, макар че може би все още не е постигнала оптималния си потенциал като инструмент на демокрацията на участието, настоящото въздействие на ЕГИ съответства на нейната позиция в Договорите. В този смисъл Европейската гражданска инициатива не следва да се подценява по отношение на разнообразяването на политическите дебати на европейско равнище, както и да принуждава институциите, и по-специално Комисията, сериозно да се вслушат в политическия принос на най-малко един милион граждани от поне една четвърт от държавите членки.