Die Europäische Bürgerinitiative bringt strittige politische Themen nach Brüssel: dies ist eine Chance für demokratische Politik.

Die Europäische Bürgerinitiative bringt strittige politische Themen nach Brüssel: dies ist eine Chance für die demokratische Politik.

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist seit mehr als acht Jahren in Kraft, doch scheint sie noch nicht ihr volles Potenzial zu entfalten. Der Grund dafür ist, dass sich die Aufmerksamkeit und Bewertung der EBI in der Regel nicht auf den wesentlichen Aspekt konzentriert: anders als oft betont wurde, ist die EBI kein Instrument, mit dem neue Themen in den Politikgestaltungszyklus eingebracht werden können, sondern eine Gelegenheit, die politischen Debatten vielfältiger und kontroverser zu gestalten. Wenn die EBI aus dieser Perspektive bewertet wird, ist es nicht möglich, die Auswirkungen zu unterschätzen, die sie bereits bei der Schaffung von Möglichkeiten zur Beteiligung an der Politikgestaltung der EU hatte. Unter diesem Gesichtspunkt muss in dem Urteil über ihre Auswirkungen auf die Politikgestaltung der EU betont werden, dass die EBI eine Gelegenheit für lokale Wahlkreise und kontroversere Themen geschaffen hat, um europäische Debatten zu erreichen.

Nach einigen ersten Auslegungen, die die Europäische Bürgerinitiative als erstes Beispiel für eine transnationale direkte Demokratie bezeichnen, scheint ein Konsens darüber zu bestehen, dass es sich um ein Instrument zur Festlegung der Agenda handelt, das es einer Million europäischen Bürgern ermöglicht, die Europäische Kommission aufzufordern, dem Parlament und dem Rat neue Rechtsvorschriften vorzuschlagen. Dies zeigt, dass die Bürger nicht direkt das endgültige Wort über das Ergebnis des von ihnen eingeleiteten Entscheidungsprozesses haben – und nicht einmal die erste, da die Initiative endet, sobald sie bei der Kommission eingegangen ist, und die Projektträger sie nicht zurückziehen können, wenn sie mit dem Vorschlag der Kommission nicht einverstanden sind – und ihr Beitrag somit eine Aufforderung an die Organe darstellt, tätig zu werden.

Infolgedessen haben die meisten Autoren auf die Schwächen des Instruments hingewiesen: die Mobilisierungskosten – einschließlich rechtlicher Hintergrundüberprüfungen und Datenschutzpflichten bereits vor der Teilnahme an einer sieben Länder umfassenden transnationalen Kampagne – decken nicht die potenziellen Gewinne, da es keine Garantie dafür gibt, dass der Vorschlag von der Kommission selbst bei Erfolg – von 98 geplanten Registrierungen – nur bei fünf Initiativen die Schwelle von 1 Million Unterschriften erreicht hat. Keiner der Initiatoren der erfolgreichen EBI, die bisher von der Kommission beantwortet wurden, hat sich zufrieden mit dem Ergebnis ihres Vorschlags geäußert und die Einschränkungen der EBI unter dem Gesichtspunkt der direkten Demokratie bestätigt.

Diese Konten vermitteln jedoch, auch wenn sie korrekt sind, nicht die ganze Geschichte. Die eigentliche Frage ist, warum Bürger und Organisationen der Zivilgesellschaft weiterhin Gebrauch machen und die EU-Institutionen ein Instrument reformieren, das so offensichtlich unzweckmäßig ist. Die Antwort muss an einem anderen Ort liegen. Trotz ihrer institutionellen Grenzen ist die EBI nach wie vor ein wirksames Instrument in einem Kampagnen-Toolkit. Erstens haben die EU-Organe von Bürgerkonsultationen bis hin zu Diskussionsforen ein gewisses politisches Kapital investiert, um über die „Brüsseler Blase“ hinaus Möglichkeiten für die Beteiligung an der Politikgestaltung zu eröffnen, und die EBI ist Teil dieser Strategie. In diesem Sinne wird mit einer Kampagne nach Brüssel auf dieser Plattform mehr institutionelles und politisches Gewicht generiert als eine Kampagne, die auf einer höheren Anzahl von Unterschriften auf Online-Plattformen beruht. Zweitens macht die zunehmende Politisierung der EU die Fähigkeit, verschiedene lokale Bevölkerungsgruppen in EU-Themen zu erreichen und zu mobilisieren, zu einer seltenen und wertvollen Kapazität. Seit Jahren sind Beamte der Kommission und Mitglieder des Europäischen Parlaments unzuverlässige zivilgesellschaftliche Aktivisten, die sich für bestimmte Ursachen einsetzen und geltend machen, dass die meisten Aktivisten mit Sitz in Brüssel genauso viele Insider in die EU-Blase haben wie selbst. Die Organisationen der Zivilgesellschaft verfügen nun über ein anerkanntes Instrument, um nicht nur zu zeigen, dass es ein Anliegen ist, sondern auch, dass sie sich auf ein Maß der sozialen Repräsentativität im transnationalen europäischen öffentlichen Raum berufen können.

Dies ist ein Doppelschwert, da es auch dazu dienen kann, den Grad der Vertretung von Organisationen in Frage zu stellen, die diese Art von Kampagnen nicht organisieren oder sich einfach dafür entscheiden, strategischere und politikwirksamere Arbeitsweisen zu unterstützen. In jedem Fall die Nutzung der EBI durch Basisorganisationen und Gruppen, die in Brüssel als Außenstehende tätig sind, um Organisationen in der Brüsseler Blase in Frage zu stellen. Mit Álvaro Oleart haben wir argumentiert, dass dieser Prozess in Fällen wie der Europäischen Bürgerinitiative „Einer von uns“ gegen die Abtreibung und der inoffiziellen Unterschriftensammlung „Stop TTIP“ zum Einsatz kam, bei der religiöse und handelspolitische Aktivisten in Brüssel gegründet wurden, wo fast so viele der Zielgruppen der Kampagnen wie die EU-Organe selbst sind. Einige der Netzwerke, die sich um eine EBI herum entwickeln, werden dann aufgebaut und tragen so dazu bei, das Diskussionsumfeld zu diversifizieren.

Abbildung 1 Insider – externe Herausforderung rund 5 Kampagnen: Einer der Us, rigth to water, Stop TTIP, Media Pluralism and Wake up Europe

Die EBI trägt auch dazu bei, die politischen Debatten näher an die Debatten in den öffentlichen Bereichen der EU zu rücken. Eine der Folgen ist, dass die polarisierenden Themen, die sich in nationalen öffentlichen Debatten ergeben, ebenfalls europäisiert werden, indem Fragen wie das Verbot der Prostitution, legalisierte Drogen oder die bereits erwähnten Abtreibungen durch die EBI angeprangert werden. Auch wenn die erwähnten institutionellen Mängel der EBI bisher verhindert haben, dass sich der Gegenstand dieser Initiativen in substanzielle politische Debatten niederschlägt, trägt dies dazu bei, die Politikgestaltung der EU näher an politisierte Debatten zu bringen. Dies ist an sich nicht gut oder schlecht, kann aber dazu beitragen, transnationale Verbindungen und Kampagnen besser zu realisieren als zuvor.

Die EBI trägt dazu bei, die politischen Debatten in der EU näher an die Öffentlichkeit zu rücken, indem sie Gruppen bietet, die die EU-Organe auf politisierte Themen in verschiedenen Mitgliedstaaten aufmerksam machen können. Dies hat sich bisher nicht in einer neuen Politikgestaltung niedergeschlagen; und diese Form der Politisierung kommt der EU nicht unbedingt zugute. Sie kann vielmehr dazu beitragen, dass sie delegitiiert wird, wenn sie systematisch gegen spaltende, wenn auch erfolgreiche EBI abkehrt.

Die Politisierung von EU-Themen ist weder auf die EBI zurückzuführen noch wird sie sich durch institutionelle Reformen ändern. Die EU könnte jedoch dafür sorgen, dass dieses Instrument für diejenigen gilt, die möglicherweise politische Vorschläge mit der Chance unterstützen wollen, in institutionellen Foren mit Unterstützung im öffentlichen Raum in Form von 1 Million Unterschriften gehört zu werden. In den Reformdiskussionen haben die EU-Organe beschlossen, den Projektträgern kein größeres Mitspracherecht im Ergebnis zu geben – was rechtlich schwierig oder unmöglich sein könnte –, sondern eine Alternative in Betracht zu ziehen: Senkung der Kosten des Scheiterns.