Het Europees burgerinitiatief moet de deelname aan de EU verder diversifiëren

Het Europees burgerinitiatief (EBI) is een belangrijke eerste stap in de diversificatie van het scala aan belanghebbenden die betrokken zijn bij de beleidsvorming van de EU. Er is echter nog ruimte voor verbetering. De naam van het EBI impliceert de betrokkenheid van alle burgers die in de EU wonen, maar is veeleer een instrument voor het maatschappelijk middenveld met transnationale netwerken. Door de internetinfrastructuur te verbeteren en aandacht te besteden aan de betrokkenheid van gemarginaliseerde, minder goed opgeleide gemeenschappen zal het voor alle Europese burgers gemakkelijker worden om deel te nemen aan het EBI. Bovendien zullen meer controversiële initiatieven en een grotere politieke inzet van de Commissie het EBI op de lange termijn een sterker instrument maken.

Op het eerste gezicht is het EBI een uniek instrument voor transnationale burgerparticipatie. Door zijn wettelijke opzet is het een combinatie van verschillende vormen van directe democratie die reeds bestaan in nationale contexten.

De nieuwigheid van het EBI ligt in het voor het eerst verbinden van het nationale en het Europese niveau van burgerparticipatie. De invoering van het EBI in 2012 heeft geleid tot een grote golf van enthousiasme en initiatiefvoorstellen van verschillende belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld. In een tweede oogopslag wordt echter duidelijk dat het EBI slechts een voortzetting is van een reeds bestaande institutionele praktijk die ruimte voor verbetering biedt om zijn naam te kunnen waarmaken.

Zoals onderzoeker Florian Grotz in zijn document over directe democratie (in het Duits) laat zien, is het aantal en het gebruik van participatie-instrumenten wereldwijd in de afgelopen 30 jaar toegenomen. Naar mijn mening lijkt het erop dat leiders, door burgers via referenda, burgerinitiatieven en andere instrumenten tijdelijk inspraak te geven in de politiek (naast verkiezingen), vaak de legitimiteit van hun besluitvorming en het politieke systeem als geheel willen versterken. Binnen het institutionele bestel van de EU is het EBI een voortzetting van een reeds bestaande praktijk van grotere betrokkenheid van belanghebbenden. In de loop der jaren heeft de EU tal van instrumenten voor participatie ingevoerd, zoals fora van belanghebbenden en andere raadplegingsmechanismen. Wetenschappers zoals Beate Kohler-Koch hebben deze gedragsverandering aangeduid als de „participatieve wisseling van Europese instellingen”.

Hoewel participatie-instrumenten op EU-niveau een belangrijk signaal zijn van openheid ten aanzien van de wensen en meningen van de burgers, blijft de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid meestal bij de instellingen berusten. Tot dusver heeft geen enkel initiatief, vanwege het juridisch niet-bindende karakter van het EBI, geleid tot de precieze beleidsresultaten die door de organisatoren worden nagestreefd en zijn alleen goed gestructureerde campagnes erin geslaagd 1 miljoen steunbetuigingen te verzamelen. De andere participatieve experimenten van de EU zijn door academici bekritiseerd omdat zij de burgers geen gelijke stem geven en worden gedomineerd door bedrijfs- en brancheorganisaties.  Voorbeelden van dergelijke kritiek zijn de documenten van Thorsten Hüller (2011) „Playground or Democratisation? New Participatory Procedures at the European Commission ", en het document van Christian Marxsen getiteld „Open stakeholder Consultations at the European Level-Voice of the Citizens?”. De vraag is of het EBI dezelfde kritiek rechtvaardigt.

Het geval van een van de eerste en meest succesvolle initiatieven, „Right2Water”, toont de kwesties van het EBI duidelijk aan. Right2Water werd georganiseerd door de European Federation of Public Service Unions en eiste dat het mensenrecht op water in Europese wetgeving moet worden verankerd. De organisatoren van het waterinitiatief hadden jarenlange ervaring met campagnevoering, een wereldwijd netwerk en voldoende financiële middelen. Ondanks een succesvolle campagne voor het verzamelen van handtekeningen leidt dit EBI alleen tot een „afgezwakt” resultaat van de verzoeken van de organisatoren. In haar antwoord op Right2Water concludeerde de Commissie dat de watervoorziening onder de bevoegdheid van de lidstaten valt. In plaats van een ambitieuzer engagement, richtte het optreden van de EU zich op meer technische aspecten zoals de kwaliteit van drinkwater.

Naast het geval van Right2Water heb ik de omstandigheden onderzocht die hebben geleid tot het succes of mislukken van de campagnes voor het verzamelen van handtekeningen van verschillende EBI’s als onderdeel van mijn doctoraatsproefschrift. Ik beschouw succes als het vermogen van een EBI om het aantal handtekeningen te verzamelen dat nodig is om zijn wetgevingsvoorstel bij de Europese Commissie in te dienen: 1 miljoen euro. Ik heb geconstateerd dat alleen organisatoren met reeds bestaande netwerken van partnerorganisaties, aanzienlijke financiële middelen, personeel en een publiciteitsstrategie een bovengemiddeld aantal handtekeningen konden bereiken.

Uit mijn onderzoeksresultaten blijkt dat de naam van het EBI weliswaar de betrokkenheid van „gewone” burgers suggereert, maar uit de ervaring van de afgelopen jaren blijkt dat de EU de voorkeur geeft aan de betrokkenheid van professionele, transnationale ngo’s die de behoeften van de burgers bundelen. Bovendien hadden initiatieven zonder Engelstalige activisten een moeilijker netwerk voor het opbouwen van projecten en het mobiliseren van steun buiten hun eigen land. De laatste hervorming van het EBI verlicht de administratieve lasten voor organisatoren door een reeks ondersteunende diensten aan te bieden, maar verandert niets aan de manier waarop het EBI binnen de EU functioneert.

Een groot deel van de EBI-handtekeningen is online verzameld, wat het EBI zeer aantrekkelijk maakt voor jongere generaties. Het belang van online activisme via het EBI zal hoogstwaarschijnlijk voortduren, aangezien de COVID-19-pandemie mensen dwingt om sociaal afstand te nemen en meer thuis te blijven. Dit geeft aanleiding tot bezorgdheid over de gelijke betrokkenheid van alle burgers bij het EBI, dat vaak over het hoofd wordt gezien: internetdekking in de EU is niet universeel en er blijft een kloof bestaan tussen landelijke en stedelijke gebieden. Een gebrek aan internettoegang voor mensen uit stedelijke gebieden betekent dat zij wellicht minder geneigd zijn om deel te nemen aan EBI’s.