10 anos após a adoção do primeiro Regulamento ICE: causa de celebração ou preocupação?

Até à data, os cidadãos europeus e a sociedade civil organizada têm desempenhado um papel central na adequação à sua finalidade da Iniciativa de Cidadania Europeia (ICE); agora, as instituições europeias devem juntar-se a eles e intensificar o seu jogo.

À medida que o regulamento relativo à iniciativa de cidadania europeia passa a dez anos, analisamos mais atentamente este instrumento transnacional, que prometeu pôr em evidência as questões que os cidadãos se preocupam, mas que foram ignoradas pela classe política da Europa. Consideramos que se trata de uma ambição bastante abalada para o terrível enfrente democrático único da União. Como podemos começar com o que temos e melhor cumprir a promessa da ICE de há uma década?

É de grande orgulho que o primeiro instrumento transnacional da democracia participativa no mundo tenha sido criado pela União Europeia há dez anos. Concebida durante a Convenção Constitucional de 2001-03, consagrada no Tratado de Lisboa em 2007, a Iniciativa de Cidadania Europeia foi dotada do seu quadro jurídico para entrar em funcionamento há dez anos, o que permitiu que as primeiras ICE efetivas fossem lançadas um ano mais tarde, em 2012. Após este 10.º aniversário do regulamento, temos motivos de celebração ou preocupação?

Muito pode acontecer numa década. A integração europeia está cheia de exemplos de aniversários decenniais auspiciosos. Em 1960, as Comunidades Europeias celebraram 10 anos da Declaração Schuman. Nos últimos dez anos, foram assinados o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, o Tratado de Roma e o Tratado Euratom. O 10.º aniversário deste último ano foi, por sua vez, marcado por importantes desenvolvimentos, incluindo a fusão das instituições fundadas por estes três Tratados num conjunto único de organismos da UE que hoje conhecemos. No entanto, o que podemos fazer da primeira década da iniciativa de cidadania europeia?

Até à data, 101 ICE solicitaram o registo desde 2011, quase uma por mês, em média. Trata-se de um testemunho impressionante da vivacidade da sociedade civil europeia por todas as contas. Mas a partir daí, os números diminuem: 76 foram registadas, 6 conseguiram recolher o milhão de assinaturas exigido em, pelo menos, sete Estados-Membros, ou 7 se uma contava, como fizemos, a ICE organizada pelo STOP TTIP, posteriormente vindicada pelo Tribunal de Justiça da UE.

Mais importante ainda, porém, das 7 iniciativas que o fizeram até ao fim do objetivo, esperar-se-ia mais histórias de sucesso legislativo. Uma das poucas atividades de acompanhamento da Comissão Europeia baseou-se na iniciativa Right2Water. Resultou na revisão da Diretiva Água Potável, que entrou em vigor no início deste ano, como resposta atenuada (não prevista), um impressionante período de 9 anos após o lançamento da primeira ICE bem-sucedida. Parece ser mais fácil para o camelo proverbial passar pelo olhar de uma agulha do que transformar uma ICE lançada em lei.

Porquê uma infância tão submersa desde um nascimento tão promissor? E para onde devemos partir aqui?

Qual o conteúdo de uma designação?

Temos de voltar ao próprio nascimento da ICE, que há dez anos foi quase universalmente bem acolhido, uma vez que a maioria dos inquiridos acreditava que se tratava de um instrumento sem precedentes com um enorme impacto potencial na vida democrática da União. No entanto, houve quebras desde o início neste aparente consenso, refletindo pontos de vista muito diferentes sobre a natureza desejada da democracia e da participação dos cidadãos na UE. A partir dessa data, a ICE serviria o teste de Rorschach democrático da UE — uma inovação democrática transnacional com uma conceção suficientemente ambígua para permitir diferentes leituras pelas diferentes partes interessadas. Em suma, a leitura mais ambiciosa utiliza a perspetiva da democracia direta, que geralmente engloba mecanismos consultivos ou vinculativos da base para o topo para a expressão direta das preferências dos cidadãos, tais como iniciativas legislativas e referendos. A democracia participativa é uma noção mais ampla popularizada pela teoria republicana que engloba várias formas de concretizar o ideal de cidadania ativa, tanto para os indivíduos ou grupos envolvidos como para a sociedade no seu conjunto. Por último, a democracia deliberativa é o que afirma sobre o lema, uma compreensão da democracia como um fórum de debate político que poderá contribuir para forjar algum tipo de consenso, permitindo que os cidadãos possam mudar as suas preferências através de um raciocínio público coletivo.

Cada um destes entendimentos de democracia conduz a uma ideia diferente do objetivo, do âmbito e do potencial das ICE. Traçando analogias com iniciativas populares igualmente designadas a nível nacional, a ICE foi inicialmente considerada o «primeiro instrumento transnacional de democracia direta». No outro extremo do espetro, a Comissão Europeia tem-se mostrado mais do que contente com a ambiguidade inerente às ICE, a fim de realçar a mera deliberação transnacional e não a tomada de decisões dos cidadãos. Neste último sentido, as iniciativas de cidadania europeia podem servir de baluarte para abordar a apatia dos cidadãos ou, pelo menos, a indiferença em relação aos assuntos europeus. Por exemplo, quando os meios de comunicação social insistiram, em 2010, sobre o perigo de a ICE não conseguir colmatar o fosso democrático entre Bruxelas e os cidadãos, o seu Vice-Presidente, na altura em que Maros nos dias em que Maros nos nossos dias, foi o caso, não só por constituir um ponto de acesso direto para que os cidadãos possam fazer ouvir a sua voz em Bruxelas, mas também porque promoverá um verdadeiro debate transfronteiras sobre as questões da UE.

O desfasamento entre os cidadãos da sociedade civil que esperam uma democracia mais direta e uma Comissão que receava que a sua cultura de tomada de decisões isolada fosse esmagada só foi parcialmente resolvido após a adoção há muito aguardada do novo Regulamento ICE 2.0, muito mais convivial, que entrou em vigor em 2020. À primeira vista, parece-nos ter chegado a um entendimento comum de que a ICE, na sua forma atual, não é mais nem menos do que um instrumento transnacional de definição da agenda. Como tal, e muito ocasionalmente, uma ICE pode gerar debates transnacionais e chamar a atenção para novas questões que os cidadãos têm merecido e que foram ignoradas pela classe política. Trata-se de uma ambição bastante abalada para o terrível, único e impressionante da União. Como podemos começar com o que temos e melhor cumprir a promessa da ICE?

Como não deitar o bebé com a água do banho?

A crescente literatura sobre esta matéria propôs muitas vias, mas, mais importante ainda, o que pode ser feito sem alteração do Tratado? Por um lado, é necessário abordar a odez que, no que se refere às ICE, a Comissão é simultaneamente juiz e júri, com competência para decidir sobre a sua admissibilidade, o seu seguimento e o seu destino final. Consideramos que este processo de avaliação, embora permaneça nas mãos da Comissão, deve ser aberto aos outros dois intervenientes institucionais, nomeadamente o Conselho e o Parlamento. Mas, para além da reforma institucional, é a ética muito democrática destas instituições que está em jogo. Não só as regras formais, mas também a ética ou mentalidade democrática partilhada, contribuem para a nossa praia quotidiana.

Vamos rejogar por um momento depois a ideia de que todas as petições de lançamento da ICE ocupam o primeiro lugar de uma causa que muitos cidadãos consideram suficientemente importante para se envolverem na árdua tarefa política transnacional e de organização — seja a luta pelo nosso clima, o nosso rendimento básico incondicional na Europa, os plenos direitos políticos dos cidadãos da UE ou um acesso mundial justo às vacinas — as campanhas de ICE não se limitam a debater clubes transfronteiras. Graças ao trabalho árduo dos seus organizadores e apoiantes, cada ICE gera uma nova rede transnacional inestimável, coligações heterogéneas de europeus dedicados que decidem amplificar a sua voz tanto horizontalmente, através da europeização das respetivas esferas públicas nacionais, como verticalmente, exercendo pressão sobre as instituições da UE. No entanto, a investigação demonstrou que, sem um apoio institucional consciente, a grande maioria dessas energias de campanha se evaporam após a sua conclusão oficial. Uma vez um momento vigoroso, a campanha típica da ICE deixa um leito seco para trás. Apenas alguns consolidam o seu legado numa fonte permanente de participação política da base para o topo e transfronteiras.

Tendo em conta estes «resíduos democráticos», consideramos que seria adequado que a Comissão aplicasse formas inovadoras de manter viva a grande riqueza do capital humano gerado pelas ICE. Não seria esse o caso de um órgão que deveria ser a guardiã dos Tratados? Esta não seria uma ordem tão grande — afinal, os organizadores de ICE já terão lançado a sua rede, pelo que as mandarinas da CE apenas necessitarão de ajuda para recolher as capturas. Para aplicar uma abordagem genuína da integração sustentável, a UE terá de adotar melhor processos que sejam duradouros, resilientes e politicamente apoiados ao longo de gerações. Para além de manter vivas redes preciosas de participação e forças democráticas, tal abordagem contribuiria para apoiar os direitos da UE e o Estado de direito através de uma participação sustentada e de um sentimento de apropriação por parte de um número cada vez maior de cidadãos da Europa — e espera-se para além dela — de que a União também lhes pertença.

Uma criança já não

Até à data, e talvez sem surpresa, são os cidadãos europeus e a sociedade civil organizada que desempenharam um papel central na adequação da ICE à sua finalidade. Onde quer que provenham, têm de continuar a falar da verdade ao poder. Mas, nesta fase, as instituições europeias devem juntar-se a elas nesta grande aventura democrática e intensificar o seu jogo. No início do seu mandato, a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, comprometeu-se a «responder com um ato legislativo» sempre que o Parlamento Europeu «adote resoluções solicitando que a Comissão apresente propostas legislativas» (Uma União mais ambiciosa). Consciente deste novo compromisso, o Parlamento Europeu poderia testá-lo exercendo o seu direito de adotar não só resoluções não vinculativas que subscrevam ICE bem-sucedidas — como fez recentemente com o Minority SafePack, mas também fazendo uso do seu direito de iniciativa e apresentando resoluções ao abrigo do artigo 225.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Esta linha de ação incentivaria as instituições a assumirem o compromisso de uma maior participação dos cidadãos da UE na elaboração das políticas europeias. Imagine: reação em cadeia dos cidadãos, através do PE e da Comissão, rumo a uma nova legislação da UE. A democracia transnacional começa por manter as pessoas no poder fiel às suas próprias palavras.

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