10 år siden vedtagelsen af den første forordning om det europæiske borgerinitiativ: giver anledning til fejring eller bekymring?

De europæiske borgere og det organiserede civilsamfund har hidtil spillet en central rolle med hensyn til at gøre det europæiske borgerinitiativ (ECI) egnet til formålet; nu er EU-institutionerne nødt til at slutte sig til dem og optrappe deres spil.

Efterhånden som forordningen om det europæiske borgerinitiativ fylder ti, ser vi nærmere på dette tværnationale instrument, som lovede at sætte fokus på de spørgsmål, som borgerne bekymrer sig om, men som er blevet ignoreret af Europas politiske klasse. Vi finder, at dette har været en temmelig kædet ambition for Unionens enestående demokratiske enfant. Hvordan kan vi så starte med det, vi har, og opfylde det europæiske borgerinitiativs løfte bedre for ti år siden?

Det bør være meget stolt, at det første tværnationale redskab til deltagelsesdemokrati i verden blev skabt af Den Europæiske Union for ti år siden. Det europæiske borgerinitiativ, der blev udformet under forfatningskonventionen af 2001-03, som blev nedfældet i Lissabontraktaten i 2007, fik sin retlige ramme til at blive operationel for ti år siden, hvilket gjorde det muligt at lancere de første egentlige europæiske borgerinitiativer et år senere, nemlig i 2012. Har vi ved forordningens 10-års fødselsdag anledning til fejring eller bekymring?

Meget kan ske i løbet af et årti. Den europæiske integration er fuld af eksempler på snyltende jubilæer. I 1960 fejrede De Europæiske Fællesskaber 10 år med Schumanerklæringen. I løbet af de seneste ti år er traktaten om Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, Romtraktaten og Euratomtraktaten blevet undertegnet. Sidstnævntes 10-års jubilæum var præget af en større udvikling, herunder sammenlægningen af de institutioner, der blev oprettet ved disse tre traktater, til et enkelt sæt EU-organer, som vi kender i dag. Hvad kan vi imidlertid gøre i det første årti med det europæiske borgerinitiativ?

I dag har 101 ECI'er anmodet om registrering siden 2011, næsten et pr. måned i gennemsnit. Dette er et imponerende vidnesbyrd om det europæiske civilsamfunds dynamik i alle konti. Men derfra går tallene ned: 76 blev registreret, 6 formåede at indsamle de nødvendige én million underskrifter i mindst syv medlemsstater, eller 7, hvis man, som vi gør, tæller det selvorganiserede europæiske borgerinitiativ STOP TTIP, som senere blev godkendt af EU-Domstolen.

Det vigtigste er imidlertid, at man fra de 7 initiativer, der har ført til målet, forventer flere succeshistorier på lovgivningsområdet. En af Europa-Kommissionens få opfølgningsaktiviteter var baseret på Right2Wate r-initiativet. Det resulterede i en revision af drikkevandsdirektivet, der trådte i kraft i begyndelsen af dette år, som et springet (ikke tilsigtet) svar, som var et springende 9 år efter lanceringen af det første vellykkede borgerinitiativ nogensinde. Det ser ud til, at det er lettere for den proverbiale kamel at gå i øjet af en kanyle, end at et iværksat europæisk borgerinitiativ kan omdannes til lovgivning.

Hvorfor en sådan underhyldende barndom fra en så lovende fødsel? Og hvor skal vi gå derfra?

Hvad er en betegnelse?

Vi er nødt til at vende tilbage til selve det europæiske borgerinitiativ, som for ti år siden næsten blev hilst velkommen overalt, da de fleste mente, at dette var et instrument uden præcedens med en enorm potentiel indvirkning på Unionens demokratiske liv. Der var dog lige fra starten revner i denne tilsyneladende konsensus, hvilket afspejlede meget forskellige holdninger til den ønskede karakter af demokrati og borgerdeltagelse i EU. Siden da skulle det europæiske borgerinitiativ tjene EU's demokratiske Rorschach-test — en tværnational demokratisk innovation med en tvetydig udformning, der gør det muligt for forskellige interessenter at læse forskelligt. Kort sagt bruger den mest ambitiøse fortolkning linsen af direkte demokrati, som normalt omfatter rådgivende eller bindende bottom-up-mekanismer til direkte at udtrykke borgernes præferencer såsom lovgivningsinitiativer og folkeafstemninger. Deltagelsesdemokrati er et bredere begreb, der er populariseret af republikkens teori, og som omfatter forskellige måder at realisere idealet om aktivt medborgerskab på, både for de involverede enkeltpersoner eller grupper og for samfundet som helhed. Endelig er samtaledemokrati, hvad det siger om tinen, en forståelse af demokrati som et forum for politisk debat, der forhåbentlig kan bidrage til at skabe en form for konsensus ved at give borgerne mulighed for at ændre deres præferencer gennem en kollektiv offentlig begrundelse.

Hver af disse opfattelser af demokrati fører til en anden idé om ECI'ernes formål, omfang og potentiale. I analogi med tilsvarende folkelige initiativer på nationalt plan blev det europæiske borgerinitiativ i første omgang hilst som det "første tværnationale instrument for direkte demokrati". I den anden ende af spektret har Kommissionen været mere end glad for at se på den iboende tvetydighed i ECI'erne for blot at fremhæve tværnationale drøftelser snarere end borgernes beslutningstagning. I sidstnævnte forstand kan ECI'er tjene som en sølvløsning til at adressere borgernes apati eller i det mindste ligegyldighed over for europæiske anliggender. Da medierne f.eks. i 2010 pressede på om faren for, at det europæiske borgerinitiativ ikke formår at slå bro over den demokratiske kløft mellem Bruxelles og borgerne, var dets næstformand på daværende tidspunkt uenig i, at det ikke kun var uenig, fordi det udgør en direkte portal for borgerne, så de kan komme til orde i Bruxelles, men også fordi det vil fremme en reel grænseoverskridende debat om EU-spørgsmål.

Forventningskløften mellem dem i civilsamfundet, der udtrykker deres håb om mere direkte demokrati, og en Kommission, der frygtede, at dens isolerede beslutningstagningskultur ville blive overvældet, blev kun delvist løst efter den længe ventede vedtagelse af den nye og meget mere brugervenlige forordning om borgerinitiativer 2.0, som trådte i kraft i 2020. Umiddelbart synes vi at være nået frem til en fælles forståelse af, at det europæiske borgerinitiativ i sin nuværende form hverken er mere eller mindre end et tværnationalt redskab til at sætte dagsordenen. Som sådan og meget lejlighedsvis kan et europæisk borgerinitiativ skabe tværnationale debatter og fremhæve nye spørgsmål, som borgerne tager sig af, og som er blevet ignoreret af den politiske klasse. Dette er en temmelig kædet ambition for EU's enestående forfærdelige. Hvordan kan vi så starte med det, vi har, og opfylde det europæiske borgerinitiativs løfte bedre?

Hvordansmider man ikke baby ud med badevandet?

Den voksende litteratur om emnet har foreslået mange muligheder, men vigtigst af alt, hvad kan der gøres uden traktatændringer? For det første er der behov for at tage fat på problemet med, at Kommissionen, når det drejer sig om europæiske borgerinitiativer, står både som dommer og jury med kompetence til at træffe afgørelse om deres antagelighed og opfølgning og deres endelige skæbne. Vi mener, at denne vurderingsproces, selv om den forbliver i Kommissionens hænder, skal åbnes for de to andre institutionelle aktører, nemlig Rådet og Parlamentet. Men ud over institutionelle reformer er det disse institutioners meget demokratiske etik, der står på spil. Ikke kun formelle regler, men fælles demokratisk etik eller tankegang danner grundlag for vores daglige praksis.

Lad os huske på et tidspunkt, hvor vi mener, at alle andragender, der skal lancere et europæisk borgerinitiativ, optager banneren af en sag, som mange borgere finder vigtig nok til at blive involveret i den besværlige opgave med tværnational politik og organisering — det være sig kampen for vores klima, ubetinget grundlæggende indkomst i Europa, EU-borgernes fulde politiske rettigheder eller fair global adgang til vacciner; ECI-kampagner er ikke blot at debattere klubber på tværs af grænserne. Gennem initiativtagernes og tilhængernes hårde arbejde skaber hvert europæisk borgerinitiativ et uvurderligt nyt tværnationalt netværk, heterogene koalitioner af dedikerede europæere, som vælger at forstærke deres stemme både horisontalt ved at europæisere deres respektive nationale offentlige rum og vertikalt ved at lægge pres på EU-institutionerne. Forskning har imidlertid vist, at langt størstedelen af sådanne kampagneenergiformer fordamper efter deres officielle afslutning uden bevidst institutionel støtte. Når der er tale om en kraftig strøm, efterlader den typiske ECI-kampagne et tørt flodleje. Kun nogle få konsoliderer deres arv til en permanent kilde til bottom-up-deltagelse og grænseoverskridende politisk deltagelse.

I betragtning af dette "demokratiske spild" mener vi, at det vil være hensigtsmæssigt for Kommissionen at gennemføre innovative metoder til at holde liv i den rige mængde menneskelig kapital, der genereres af ECI'er. Ville dette ikke være hensigtsmæssigt for et organ, der skal være traktaternes vogter? Dette ville ikke være en så høj rækkefølge — når alt kommer til alt, vil ECI-initiativtagerne allerede have lagt deres net, så EF-mandariner vil kun have brug for hjælp til at indsamle fangsten. Hvis EU skal gennemføre en reel tilgang til bæredygtig integration, er det nødvendigt, at det i højere grad favner processer, der er holdbare, modstandsdygtige og politisk godkendt på tværs af generationer. Ud over at holde værdifulde deltagelsesnetværk og demokratiske kræfter i live vil en sådan tilgang bidrage til at støtte EU's rettigheder og retsstatsprincippet gennem vedvarende deltagelse og en følelse af ejerskab hos stadig flere borgere fra Europa — og forhåbentlig også uden for EU — som Unionen også tilhører dem.

Et barn ikke længere

Indtil nu, og måske ikke overraskende, er det de europæiske borgere og det organiserede civilsamfund, der har spillet en central rolle med hensyn til at gøre det europæiske borgerinitiativ egnet til formålet. Uanset hvor de kommer fra, skal de fortsætte med at tale sandheden til magten. Men EU-institutionerne er på nuværende tidspunkt nødt til at slutte sig til dem i dette store demokratiske eventyr og optrappe deres spil. I begyndelsen af hendes mandatperiode forpligtede Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, sig til at "reagere med en lovgivningsmæssig retsakt", når Europa-Parlamentet "vedtager beslutninger, der anmoder Kommissionen om at fremsætte lovgivningsforslag" (En Union, der trives for mere). Europa-Parlamentet er bevidst om denne nye forpligtelse og kunne teste det ved at udøve sin ret til ikke blot at vedtage ikkebindende beslutninger om godkendelse af vellykkede ECI'er — som det senest gjorde med Minority SafePack, men ved at gøre brug af sin initiativret og ved at fremsætte beslutninger i henhold til artikel 225 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Denne fremgangsmåde ville give institutionerne et løfte om at øge EU-borgernes deltagelse i EU's politiske beslutningsproces. Forestil dig: en kædereaktion fra borgerne, gennem Europa-Parlamentet og Kommissionen, på vejen mod en ny EU-lovgivning. Tværnationalt demokrati begynder med at holde magthaverne tro mod deres egne ord.

Ansvarsfraskrivelse: De holdninger, der gives udtryk for i forummet for det europæiske borgerinitiativ, er alene udtryk for forfatternes synspunkter og kan ikke på nogen måde ansesfor at afspejle Europa-Kommissionens eller EU's holdning.