10 jaar na de vaststelling van de eerste EBI-verordening: reden voor viering of bezorgdheid?

De Europese burgers en het maatschappelijk middenveld hebben tot dusver een centrale rol gespeeld om het Europees burgerinitiatief (EBI) geschikt te maken voor het beoogde doel; nu moeten de Europese instellingen zich bij hen aansluiten en hun spel opvoeren.

Nu de verordening over het Europees burgerinitiatief tien jaar wordt, gaan we dieper in op dit transnationale instrument, dat beloofde de aandacht te vestigen op kwesties waar de burgers mee te maken hebben, maar die door de Europese politieke klasse zijn genegeerd. Wij constateren dat dit een tamelijk kastere ambitie is geweest voor de unieke democratische enthousiasme van de Unie. Hoe kunnen we dan beginnen met wat we hebben en beter voldoen aan de belofte van tien jaar geleden?

Het zou zeer trots moeten zijn dat de Europese Unie tien jaar geleden het eerste transnationale instrument van participatieve democratie in de wereld in het leven heeft geroepen. Tijdens de constitutionele conventie van 2001-03, die in 2007 in het Verdrag van Lissabon werd vastgelegd, kreeg het Europees burgerinitiatief tien jaar geleden zijn wettelijke kader, waardoor de eerste EBI’s een jaar later, in 2012, konden worden gelanceerd. Hebben wij bij deze 10e verjaardag van de verordening aanleiding gegeven tot viering of bezorgdheid?

In tien jaar tijd kan er veel gebeuren. De Europese integratie is vol voorbeelden van auspicieuze tientallen jaren. In 1960 vieren de Europese Gemeenschappen 10 jaar Schumanverklaring. In de afgelopen tien jaar zijn het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, het Verdrag van Rome en het Euratom-Verdrag ondertekend. Deze 10e verjaardag werd op zijn beurt gekenmerkt door belangrijke ontwikkelingen, waaronder de samenvoeging van de instellingen die door deze drie Verdragen zijn opgericht tot één reeks EU-organen die we vandaag kennen. Wat kunnen we echter maken van het eerste decennium van het Europees burgerinitiatief?

Tot op heden hebben 101 EBI’s sinds 2011 om registratie verzocht, gemiddeld bijna één per maand. Dit is een indrukwekkend bewijs van de levendigheid van het Europese maatschappelijk middenveld door alle accounts. Maar van daaruit gaan de cijfers omlaag: 76 zijn geregistreerd, 6 zijn erin geslaagd de vereiste één miljoen handtekeningen te verzamelen in ten minste zeven lidstaten, of 7 als er één is, zoals wij doen, het zelfgeorganiseerde burgerinitiatief STOP TTIP, dat later door het Hof van Justitie van de EU werd vernoemd.

Het belangrijkste is echter dat van de 7 initiatieven die het doel hebben bereikt, er meer succesverhalen op het gebied van wetgeving te verwachten zijn. Een van de weinige follow-upactiviteiten van de Europese Commissie was gebaseerd op hetinitiatief Right2Wate. Dit resulteerde in de herziening van de drinkwaterrichtlijn, die begin dit jaar in werking is getreden, als een afgezwakte (geen pun beoogde) reactie, een ontmoedigend antwoord 9 jaar na de lancering van het eerste succesvolle EBI. Het lijkt erop dat het voor de proverbiale kamel gemakkelijker is om het oog van een naald te passeren dan een gelanceerd EBI om te zetten in wetgeving.

Waarom een dergelijke onderweldigende kindertijd van zo’n veelbelovende geboorte? En waar moeten we hier vandaan komen?

Wat is een naam?

We moeten teruggaan op de geboorte van het EBI zelf, die tien jaar geleden bijna alomtegenwoordig werd verwelkomd, aangezien de meesten van mening waren dat dit een instrument zonder precedent was met een enorme potentiële impact op het democratische leven van de Unie. Van meet af aan waren er echter barsten in deze duidelijke consensus, die een weerspiegeling was van zeer uiteenlopende opvattingen over de gewenste aard van democratie en burgerparticipatie in de EU. Vanaf dan moest het EBI ten dienste staan van de democratische Rorschach-test van de EU — een transnationale democratische innovatie met een dubbelzinnig ontwerp dat ruimte biedt voor verschillende lezingen door verschillende belanghebbenden. Kortom, bij de meest ambitieuze lezing wordt gebruikgemaakt van de lens van directe democratie, die gewoonlijk advies- of bindende bottom-upmechanismen omvat voor de rechtstreekse uiting van de voorkeuren van burgers, zoals wetgevingsinitiatieven en referenda. Participatieve democratie is een breder begrip dat wordt gepopulariseerd door republikeinse theorie die verschillende manieren omvat om het ideaal van actief burgerschap tot stand te brengen, zowel voor de betrokken individuen of groepen als voor de samenleving als geheel. Ten slotte is overlegdemocratie wat zij zegt op het gebied van democratie, een begrip van democratie als een forum voor politiek debat dat hopelijk kan bijdragen tot een zekere mate van consensus, doordat burgers hun voorkeuren kunnen veranderen door middel van collectief openbaar redeneren.

Elk van deze opvattingen over democratie leidt tot een ander idee van het doel, de reikwijdte en het potentieel van EBI’s. Het EBI werd aanvankelijk geprezen als het „eerste transnationale instrument van directe democratie”, dat analoog was aan soortgelijke populaire initiatieven op nationaal niveau. Aan de andere kant van het spectrum is de Europese Commissie meer dan gelukkig om de inherente dubbelzinnigheid van EBI’s te overtuigen om de nadruk te leggen op louter transnationale beraadslagingen en niet zozeer op de besluitvorming van burgers. In deze laatste zin kunnen EBI’s als een wondermiddel dienen om de apathie van de burgers of ten minste onverschilligheid met Europese aangelegenheden aan te pakken. Toen hij bijvoorbeeld in 2010 door de media onder druk werd gezet over het gevaar dat het EBI de democratische kloof tussen Brussel en de burgers niet zou overbruggen, was de vicevoorzitter van de Commissie op dat moment het er niet mee eens „omdat het niet alleen een rechtstreekse toegangspoort biedt voor burgers om hun stem te laten horen in Brussel, maar ook omdat het een echt grensoverschrijdend debat over EU-kwesties zal bevorderen.”

Na de langverwachte goedkeuring van de nieuwe en veel gebruiksvriendelijkere EBI-verordening 2.0, die in 2020 van kracht werd, werd de kloof tussen de mensen in het maatschappelijk middenveld die hun hoop op een meer directe democratie koesterden en een Commissie die vreesde dat haar geïsoleerde besluitvormingscultuur overweldigend zou worden, slechts gedeeltelijk opgelost. Op het eerste gezicht lijken we het erover eens te zijn dat het EBI in zijn huidige vorm niets meer of minder is dan een instrument voor het bepalen van de transnationale agenda. Als zodanig, en zeer incidenteel, kan een EBI transnationale debatten genereren en nieuwe kwesties naar voren brengen waarover burgers zich zorgen maken en die door de politieke klasse zijn genegeerd. Dit is een vrij kastere ambitie voor de unieke verschrikkelijke rijkdom van de Unie. Hoe kunnen we dan beginnen met wat we hebben en beter voldoen aan de belofte van het EBI?

Hoe kan de baby niet met het bathwater worden weggegooid?

De toenemende literatuur over dit onderwerp heeft veel mogelijkheden voorgesteld, maar vooral wat kan er worden gedaan zonder verdragswijziging? Ten eerste moet er iets worden gedaan aan het feit dat de Commissie op het gebied van EBI’s zowel rechter als jury is, met de bevoegdheid om te beslissen over de ontvankelijkheid, de follow-up en het uiteindelijke lot ervan. Wij zijn van mening dat dit beoordelingsproces weliswaar in handen van de Commissie blijft, maar moet worden opengesteld voor de andere twee institutionele actoren, namelijk de Raad en het Parlement. Maar niet alleen de institutionele hervorming, maar het is ook de democratische grondslag van deze instellingen die op het spel staat. Onze dagelijkse praxis wordt niet alleen door formele regels, maar ook door gedeelde democratische ethos of mindsets geïnformeerd.

Laten we ons dan weer toejuichen in de gedachte dat elk verzoekschrift om een EBI te lanceren, de spandoek krijgt van een zaak die veel burgers voldoende belangrijk vinden om betrokken te worden bij de zware taak van transnationale politiek en organisatie — of het nu gaat om de strijd voor ons klimaat, een onvoorwaardelijk basisinkomen in Europa, volledige politieke rechten van EU-burgers of eerlijke wereldwijde toegang tot vaccins — EBI-campagnes zijn niet alleen een debat over de grenzen heen. Door het harde werk van de organisatoren en medestanders genereert elk EBI een onschatbaar nieuw transnationaal netwerk, heterogene coalities van toegewijde Europeanen die ervoor kiezen hun stem horizontaal te versterken door hun respectieve nationale publieke ruimten te Europeaniseren en verticaal, door druk uit te oefenen op de EU-instellingen. Uit onderzoek is echter gebleken dat, zonder bewuste institutionele steun, de overgrote meerderheid van dergelijke campagnevoerende energie aan de officiële conclusie ontsnapt. De typische EBI-campagne, die eenmaal krachtig is, laat een droge rivierbedding achter. Slechts enkele lidstaten verstevigen hun erfenis tot een permanente bron van bottom-up- en grensoverschrijdende politieke participatie.

Met het oog op een dergelijk „democratisch afval” is het voor de Commissie aangewezen om innovatieve manieren toe te passen om de rijkdom aan menselijk kapitaal dat door EBI’s wordt gegenereerd, levend te houden. Zou dit niet geschikt zijn voor een orgaan dat geacht wordt de hoedster van de Verdragen te zijn? Dit zou niet zo’n hoge orde zijn — de organisatoren van EBI’s zullen immers al hun net hebben gegoten, zodat de mandarijnen van de Europese Commissie alleen hulp nodig hebben om de vangst op te halen. Wil de EU een echte aanpak van duurzame integratie toepassen, dan moet zij processen die duurzaam, veerkrachtig en politiek gesteund zijn over de generaties heen beter omarmen. Een dergelijke aanpak zou niet alleen kostbare netwerken van participatie en democratische krachten levend houden, maar ook de rechten van de EU en de rechtsstaat helpen ondersteunen door duurzame participatie en een gevoel van betrokkenheid van steeds meer burgers uit Europa — en hopelijk ook daarbuiten — dat de Unie ook tot hen behoort.

Een kind niet meer

Tot nu toe, en misschien niet verrassend, hebben de Europese burgers en het maatschappelijk middenveld de centrale rol gespeeld om het EBI geschikt te maken voor het beoogde doel. Waar ze vandaan komen, moeten zij de waarheid aan de macht blijven. Maar in dit stadium moeten de Europese instellingen zich aansluiten bij dit grote democratische avontuur en hun spel opvoeren. Aan het begin van haar mandaat verbond Commissievoorzitter Ursula von der Leyen zich ertoe „te reageren met een wetgevingshandeling” wanneer het Europees Parlement „resoluties aanneemt waarin de Commissie wordt verzocht wetgevingsvoorstellen in te dienen” (Een Unie die voor meer pleit). Het Europees Parlement is zich bewust van deze nieuwe verbintenis en zou dit kunnen testen door gebruik te maken van zijn recht om niet alleen niet-bindende resoluties aan te nemen waarin succesvolle EBI’s worden onderschreven — zoals het onlangs heeft gedaan met Minority SafePack, maar ook door gebruik te maken van zijn initiatiefrecht en door resoluties in te dienen op grond van artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deze aanpak zou de belofte van de instellingen om meer EU-burgers aan de Europese beleidsvorming te laten deelnemen, nieuw leven inblazen. Stel het volgende voor: een kettingreactie van burgers, via het EP en de Commissie, naar een nieuwe EU-wetgeving. Transnationale democratie begint met het vasthouden van de macht aan hun eigen woorden.

Disclaimer: De op het EBI-forum geventileerde meningen geven uitsluitend het standpunt van de auteurs weer en mogen beslist niet worden beschouwd als het standpunt van de Europese Commissie of van de Europese Unie.