L’initiative citoyenne européenne doit diversifier davantage la participation à l’UE

L’initiative citoyenne européenne (ICE) constitue une première étape importante dans la diversification de l’éventail des parties prenantes participant à l’élaboration des politiques de l’UE. Toutefois, des améliorations restent possibles. Le nom de l’ICE implique la participation de tous les citoyens vivant dans l’UE, mais il s’agit plutôt d’un outil pour la société civile organisée avec des réseaux transnationaux. L’amélioration des infrastructures de l’internet et l’attention portée à la participation des communautés marginalisées et moins instruites permettront à tous les citoyens européens de mieux accéder à l’ICE. Qui plus est, permettre des initiatives plus controversées et un engagement politique accru de la Commission fera de l’ICE un outil plus solide à long terme.

À première vue, l’ICE est un outil unique de participation transnationale des citoyens. Par sa conception juridique, il s’agit d’une combinaison de différentes formes de démocratie directe qui existent déjà dans les contextes nationaux.

La nouveauté de l’ICE réside dans la mise en relation, pour la toute première fois, des niveaux nationaux et européens de participation citoyenne. L’introduction de l’ICE en 2012 a suscité une vaste vague d’enthousiasme et de propositions d’initiative émanant de divers acteurs de la société civile. Toutefois, à un deuxième coup d’œil, il apparaît clairement que l’ICE n’est que la continuation d’une pratique institutionnelle préexistante, susceptible d’être améliorée afin d’être à la hauteur de son nom.

Comme le montre Florian Grotz, chercheur, dans son document sur la démocratie directe (en allemand), au cours des 30 dernières années, le nombre et l’utilisation des instruments participatifs dans le monde ont augmenté. À mon avis, il apparaît qu’en donnant aux citoyens une voix temporaire en politique (au-delà des élections) au moyen de référendums, d’initiatives citoyennes et d’autres outils, les dirigeants espèrent souvent renforcer la légitimité de leur prise de décision et du système politique dans son ensemble. En outre, au sein du système institutionnel de l’UE, l’ICE s’inscrit dans le prolongement d’une pratique déjà existante de participation accrue des parties prenantes. Au fil des ans, l’UE a mis en place de nombreux outils de participation, tels que les forums des parties prenantes et d’autres mécanismes de consultation. Des universitaires comme Beate Kohler-Koch ont qualifié ce comportement de changement de «tournant participatif des institutions européennes».

Si les outils participatifs à l’échelle de l’UE constituent un signal important d’ouverture à l’égard des souhaits et des opinions des citoyens, le pouvoir décisionnel final a tendance à rester du ressort des institutions. Jusqu’à présent, en raison de la nature juridiquement non contraignante de l’ICE, aucune initiative n’a abouti aux résultats politiques exacts souhaités par les organisateurs et seules des campagnes bien structurées ont permis de recueillir 1 millions de déclarations de soutien. Les autres expériences participatives de l’UE ont été critiquées par des universitaires pour ne pas donner la même voix aux citoyens et pour avoir été dominées par les entreprises et les organisations industrielles.  Citons, par exemple, les documents de Thorsten Hüller (2011) «Playground ou démocratisation? New Participatory Procedures at the European Commission», et le document de Christian Marxsen intitulé «Open Stakeholder Consultations at the European Level-Voice of the Citizens?». La question est de savoir si l’ICE justifie la même critique.

Le cas de l’une des premières initiatives les plus réussies, «Right2Water», illustre très clairement les enjeux de l’ICE. «Right2Water» a été organisé par la Fédération syndicale européenne des services publics et a demandé que le droit humain à l’eau soit inscrit dans la législation européenne. Les organisateurs de l’initiative pour l’eau disposaient d’années d’expérience dans le domaine de la campagne, d’un réseau mondial et de fonds suffisants. Malgré le succès de la campagne de collecte des signatures, cette ICE ne fait qu’aboutir à un résultat «dilué» des demandes des organisateurs. Dans sa réponse à Right2Water, la Commission a conclu que l’approvisionnement en eau relève de l’autorité des États membres. Au lieu de prendre un engagement plus ambitieux, l’action de l’UE s’est concentrée sur des aspects plus techniques tels que la qualité de l’eau potable.

Au-delà du cas de Right2Water, j’ai examiné les conditions qui ont conduit au succès ou à l’échec des campagnes de collecte de signatures de différentes ICE dans le cadre de mon doctorat. Je définit le succès comme la capacité d’une ICE à recueillir le nombre de signatures nécessaires pour soumettre sa proposition législative à la Commission européenne: 1 millions d’euros. J’ai constaté que seuls les organisateurs disposant de réseaux préexistants d’organisations partenaires, de ressources financières importantes, de personnel et d’une stratégie de publicité ont pu obtenir un nombre de signatures supérieur à la moyenne.

Les résultats de mes recherches montrent que si le nom de l’ICE suggère la participation de citoyens «ordinaires», l’expérience de ces dernières années montre que l’UE préfère la participation d’ONG professionnelles et transnationales qui regroupent les demandes des citoyens. Qui plus est, les initiatives sans militants anglophones ont eu plus de temps à construire des réseaux et à mobiliser le soutien en dehors de leur propre pays. Si la dernière réforme de l’ICE allège la charge administrative pesant sur les organisateurs en proposant une série de services de soutien, elle ne modifie pas le fonctionnement de l’ICE au sein de l’UE.

Une grande partie des signatures d’ICE ont été recueillies en ligne, ce qui rend l’ICE très attrayante pour les jeunes générations. L’importance de l’activisme en ligne par l’intermédiaire de l’ICE va très probablement perdurer, étant donné que la pandémie de COVID-19 oblige les personnes à se distancier socialement et à rester chez elles davantage. Cela suscite une autre préoccupation concernant la participation égale de tous les citoyens à l’ICE, qui est souvent négligée: la couverture internet dans l’UE n’est pas universelle et il subsiste une fracture entre les zones rurales et urbaines. En raison du manque d’accès à l’internet pour les habitants des zones urbaines, il est possible qu’ils soient moins susceptibles de participer aux ICE.