Europska građanska inicijativa: diversifikacija rasprava o politikama na europskoj razini

Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona 2009. godine, donekle dvosmisleni instrument ušao je u političku i pravnu scenu Europske unije – europsku građansku inicijativu (EGI). Ono što je uvedeno kao prvi transnacionalni instrument participativne demokracije u početku je pobudilo veliku nadu da će Unija postati pristupačnija. Nakon nešto manje od desetljeća djelovanja, čini se da je konsenzus bio da alat ne bi mogao ispuniti te nade. Prije svega, čini se da je to posljedica inherentne napetosti između, s jedne strane, iznimno velikog organizacijskog opterećenja za organizatore europskih građanskih inicijativa i, s druge strane, vrlo ograničenog ishoda europske građanske inicijative, čak i ako je ona uspješna. Cilj je ove objave na blogu pokazati da je dio te napetosti – neobvezujuća priroda EGI-ja – već ukorijenjen u stajalištu tog alata u samim Ugovorima. Iako se tim nalazom kao takvim ne prevlada trajna napetost, njime se u najmanju ruku daje pozitivnije svjetlo na ukupnu djelotvornost EGI-ja.

Europskom građanskom inicijativom omogućuje se da milijun građana iz najmanje jedne četvrtine država članica pozove Europsku komisiju da u okviru svojih ovlasti podnese odgovarajući prijedlog o pitanjima za koja građani smatraju da je za provedbu Ugovorâ potreban pravni akt Unije. Uredbom (EU) 2019/788, kojom je od 1. siječnja 2020. stavljena izvan snage Uredba (EU) br. 211/2011, utvrđuju se konkretni postupci i uvjeti potrebni za europsku građansku inicijativu. Postupak se sastoji od tri koraka: (1) registracije, (2) prikupljanja potpore i u konačnici (3) podnošenja uspješne inicijative, definirane kao inicijativa koja zadovoljava prag od milijun navijača, Komisiji na ispitivanje. Od samog početka taj postupak i s njim povezani uvjeti imaju problema. Rane godine europske građanske inicijative mogu biti obilježene poteškoćama pri utvrđivanju zahtjeva za registraciju koje organizatori moraju ispuniti. Nedavnom zakonodavnom revizijom Uredbe (EU) br. 211/2011 i sudskom praksom Suda EU-a ti su zahtjevi postali nešto blaži jer su preusmjereni na možda goruće pitanje na kojem se temelji građanska inicijativa, odnosno koje mjere Komisija mora ili treba poduzeti nakon uspješno podnesene inicijative. U nedavnoj presudi velikog vijeća Suda na to je pitanje konačno odgovoreno. U predmetu Puppinck Sud je utvrdio da Komisija nije zakonski obvezna pratiti uspješnu inicijativu. Iako se s pravnog stajališta presuda općenito cijeni jer se strogo pridržava teksta zakona, s političkog stajališta ne može se pomoći, ali priznati da Sud nije mogao riješiti napetost između iznimno velikog organizacijskog opterećenja organizatora i vrlo ograničenog ishoda EGI-ja. S obzirom na nedavnu reviziju pravnog okvira EGI-ja, koja je također izgubila priliku za rješavanje te temeljne napetosti, čini se da je EGI zasad odlučan ostati instrument participativne demokracije koji još nije dosegnuo svoj optimalni potencijal.

U nedavnom doprinosu tom forumu Luis Bouza García tvrdio je da bi taj pesimističan zaključak mogao biti posljedica pogrešnog tumačenja EGI-ja kao alata za uvođenje novih pitanja u ciklus donošenja politika. Predlaže da, ako se europsku građansku inicijativu smatra „mogućnošću da političke rasprave postanu raznolikije i kontroverzne [...], nemoguće je podcjenjivati učinke koje je već imala u otvaranju prilika za sudjelovanje u oblikovanju politika EU-a”.

Upravo se taj argument može potvrditi analizom stajališta EGI-ja u samim Ugovorima. EGI se temelji na članku 11. stavku 4. UEU-a u vezi s člankom 24. stavkom 1. UFEU-a. Prva odredba dio je glave II. o odredbama o demokratskim načelima. Članak 11. ima poseban položaj u ovoj glavi jer se njime u velikoj mjeri učvršćuju načela dobrog upravljanja Komisije koja je Komisija već predložila 2001. U svojoj Bijeloj knjizi iz 2001. Komisija je proglasila otvaranje „postupka donošenja politika kako bi se više ljudi i organizacija uključilo u oblikovanje i provedbu politika EU-apromicanjemveće otvorenosti, odgovornosti i odgovornosti za sve uključene”. S obzirom na to, članak 11. stavak 1. UEU-a poziva institucije da uspostave komunikacijske kanale za građane i predstavnička udruženja „kako bi objavile i javno razmijenile svoje stavove u svim područjima djelovanja Unije”. Člankom 11. stavkom 2. UEU-a dodaje se potreba da institucije „održavaju otvoren, transparentan i redovit dijalog s predstavničkim udrugama i civilnim društvom”, koji je djelomično konkretiziran i djelomično dopunjen člankom 11. stavkom 3. UEU-a jer se njime od Komisije zahtijeva da „provodi opsežna savjetovanja sa zainteresiranim stranama”. Međutim, te odredbe općenito „nisu zamišljene kao [...] izvršivo subjektivno pravo [s]” za građane. Umjesto toga, „vrsta reguliranih prava odražava pristup koji je u velikoj mjeri usmjeren na pružanje smjernica za ponašanje institucija, a manje na osnaživanje građana”. To znači da članak 11. UEU-a treba smatrati općom obvezom institucija, a osobito Komisije, da saslušaju različita mišljenja i stajališta, a ne obvezom da slijede bilo koje od tih stajališta. Ako se shvati u tom kontekstu, može se tvrditi da je i EGI, kako je utvrđen u članku 11. stavku 4. UEU-a, upućen Komisijiu smislu obveze da „ozbiljno razmotri i sudjeluje u ocjeni prijedloga uspješnog EGI-ja te da to učini javno i da podliježe javnom nadzoru”, a ne građanima da im daju pravo da svoju inicijativu „preoblikuju u službeni prijedlog”. Iako bi izolirano tumačenje članka 11. stavka 4. UEU-a na prvi pogled moglo na prvi pogled upućivati na suprotno, promatrano u kontekstu članka 11. UEU-a kao cjeline, EGI bi zapravo mogao služiti kao još jedan neobvezujući instrument kojim se nastoji osigurati učinkovito sudjelovanje.

Čini se da članak 24. stavak 1. UFEU-a, koji služi kao pravna osnova za donošenje Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi, slijedi sličnu logiku. Članak 24. UFEU-a pripada drugom dijelu o nediskriminaciji i građanstvu Unije i njime se predviđaju četiri politička prava povezana s građanstvom Unije: pravo na podnošenje predstavki Parlamentu, pravo na obraćanje Europskom ombudsmanu, pravo na pisanje institucijama i tijelima Unije na bilo kojem jeziku EU-a i europska građanska inicijativa. Ta prava građanima omogućuju sudjelovanje u demokratskom životu Unije, kako je predviđeno člankom 10. stavkom 3. UEU-a. Iako je jasno da se ta prava mogu shvatiti kao prava dodijeljena građanima, općenito ih treba smatrati alatima „kojima se osigurava da je predstavnička demokracija na razini EU-a učinkovita i, što je najvažnije, legitimno”.

U tom smislu čini se da EGI treba tumačiti kao još jedno sredstvo za uključivanje građana, ali ništa ne mijenja zakonodavni monopol Komisije. Baš kao i pravo na podnošenje predstavki Parlamentu i načelima Komisije o dobrom upravljanju, „europska građanska inicijativa stvara institucionalni mehanizam za usmjeravanje političkog doprinosa građana prema institucijama koje su i ostaju zadužene za zakonodavni postupak”. Čini se da je sudjelovanje građana, iako nedvojbeno samo po sebi predstavlja vrijednost, u toj široj slici zamišljeno kao mehanizam legitimizacije i stvaranja smjernica za ponašanje institucija.

Stoga je u tom kontekstu teško poreći da je europska građanska inicijativa bila uspješna na toj razini. Očigledno je otvorio još jedan put za uključivanje građana, omogućio da se u Bruxellesu čuju različiti i kontroverzni glasovi te je time Komisiji dao novi doprinos u pogledu kapaciteta za utvrđivanje programa. Točno je da u nekim slučajevima daljnje postupanje Komisije u vezi s uspješnim europskim građanskim inicijativama dosad nije u potpunosti ispunilo očekivanja organizatora u pogledu prijedloga politika. Međutim, kao što je prethodno navedeno, formalni prijedlozi politika nisu primarna svrha EGI-ja. Umjesto toga, cilj je europske građanske inicijative potaknuti sudjelovanje građana u demokratskom procesu Unije. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Bobek, dodana vrijednost europske građanske inicijative stoga leži u „i. promicanju javne rasprave; ii. povećanu vidljivost određenih tema ili problema; iii. privilegirani pristup institucijama EU-a, čime se omogućuje snažno iznošenje tih pitanja; i iv. pravo na obrazloženi institucionalni odgovor kojim se olakšava javni i politički nadzor – vrijednosti koje su se neosporno promicale u posljednjih osam godina.

Naravno, to ne znači da je europska građanska inicijativa u svom sadašnjem obliku savršeno sredstvo participativne demokracije. Neosporno je da bi se smanjenjem organizacijskog opterećenja organizatora omogućilo još šire sudjelovanje građana te bi se dodatno povećala dodana vrijednost europske građanske inicijative. Međutim, s obzirom na nedavnu reviziju Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi nije vjerojatno da će se zakonodavni okvir uskoro ponovno revidirati. Stoga, iako možda još nije ostvario svoj optimalan potencijal kao instrument participativne demokracije, trenutačni učinak EGI-ja odgovara njegovu stajalištu u Ugovorima. U tom smislu, europsku građansku inicijativu ne bi trebalo podcijeniti u smislu diversifikacije rasprava o politikama na europskoj razini, kao i prisiljavanja institucija, a posebno Komisije, da ozbiljno poslušaju politički doprinos najmanje jednog milijuna građana iz najmanje jedne četvrtine država članica.