Die Europäische Bürgerinitiative: Diversifizierung der politischen Debatten auf europäischer Ebene

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 trat ein etwas mehrdeutiges Instrument in den politischen und rechtlichen Rahmen der Europäischen Union – die Europäische Bürgerinitiative (EBI) – ein. Was als erstes transnationales Instrument der partizipativen Demokratie eingeführt wurde, weckte zunächst große Hoffnungen, die Union zugänglicher zu machen. Nach etwas weniger als einem Jahrzehnt in Betrieb scheinen wir uns darüber einig zu sein, dass das Instrument diesen Hoffnungen nicht gerecht werden kann. Dies scheint in erster Linie auf das inhärente Spannungsverhältnis zwischen der extrem hohen organisatorischen Belastung für die Organisatoren von Europäischen Bürgerinitiativen einerseits und dem sehr begrenzten Ergebnis einer EBI, selbst wenn sie erfolgreich ist, andererseits zurückzuführen zu sein. Der vorliegende Blog-Post soll zeigen, dass ein Teil dieser Spannungen – der unverbindliche Charakter der EBI – bereits in der Position des Instruments innerhalb der Verträge selbst verwurzelt ist. Auch wenn diese Feststellung als solche die anhaltenden Spannungen nicht überwinden kann, gibt sie doch zumindest ein positiveres Licht für die Wirksamkeit der EBI insgesamt.

Die Europäische Bürgerinitiative ermöglicht es einer Million Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission im Rahmen ihrer Befugnisse aufzufordern, geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht der Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen. In derVerordnung (EU) 2019/788, mit der die Verordnung (EU) Nr. 211/2011 mit Wirkung vom 1. Januar 2020 aufgehoben wurde, sind das konkrete Verfahren und die Bedingungen für eine EBI festgelegt. Das Verfahren besteht aus drei Schritten: 1) Registrierung, 2) Sammlung der Unterstützung und schließlich 3) Einreichung einer erfolgreichen Initiative, die als eine Initiative definiert ist, die die Schwelle von einer Million Unterstützern erreicht, zur Prüfung bei der Kommission. Dieses Verfahren und die damit verbundenen Bedingungen sind von Anfang an problematisch. Die ersten Jahre der EBI können dadurch gekennzeichnet sein, dass es schwierig ist, die Registrierungsanforderungen festzulegen, die die Organisatoren erfüllen müssen. Mit der jüngsten Überarbeitung der Verordnung (EU) Nr. 211/2011 und der Rechtsprechung des EuGH sind diese Anforderungen etwas milder geworden – die Diskussion verlagert sich auf die vielleicht dringendste Frage, die der Bürgerinitiative zugrunde liegt, nämlich welche Maßnahmen die Kommission im Anschluss an eine erfolgreich eingereichte Initiative ergreifen muss oder sollte. In einem kürzlich ergangenen Urteil der Großen Kammer des Gerichtshofs wurde diese Frage schließlich beantwortet. In der Rechtssache Puppinck stellte der Hof fest, dass die Kommission rechtlich nicht verpflichtet ist, eine erfolgreiche Initiative weiterzuverfolgen. Aus rechtlicher Sicht wird das Urteil zwar insofern allgemein anerkannt, als es sich strikt an den Wortlaut des Gesetzes hält, doch kann man aus politischer Sicht nur anerkennen, dass der Gerichtshof nicht in der Lage war, das Spannungsverhältnis zwischen der extrem hohen organisatorischen Belastung für die Organisatoren und dem sehr begrenzten Ergebnis einer EBI zu lösen. Vor dem Hintergrund der jüngsten Überarbeitung des Rechtsrahmens der EBI, die ebenfalls die Gelegenheit verlor, dieses Kernproblem anzugehen, scheint die EBI vorerst entschlossen zu bleiben, ein Instrument der partizipativen Demokratie zu bleiben, das ihr optimales Potenzial noch nicht ausgeschöpft hat.

In einem jüngsten Beitrag zu diesem Forum argumentiert Luis Bouza García, dass diese pessimistische Schlussfolgerung auf eine falsche Auslegung der EBI als Instrument zurückzuführen sein könnte, mit dem neue Themen in den Politikgestaltungszyklus eingebracht werden können. Er schlägt vor, wenn man die EBI als eine Möglichkeit ansehen würde, die politischen Debatten vielfältiger und kontroverser zu gestalten, sei es unmöglich, die Auswirkungen zu unterschätzen, die sie bereits in Bezug auf die Eröffnung von Möglichkeiten zur Beteiligung an der Politikgestaltung der EU gehabt habe.

Genau dieses Argument kann durch eine Analyse der Stellung der EBI innerhalb der Verträge selbst bestätigt werden. Die EBI stützt sich auf Artikel 11 Absatz 4 EUV in Verbindung mit Artikel 24 Absatz 1 AEUV. Die erstgenannte Bestimmung ist Teil des Titels II über die Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze. Artikel 11 hat in diesem Titel insofern eine besondere Stellung, als er die Grundsätze der verantwortungsvollen Staatsführung, die die Kommission bereits 2001 vorgeschlagen hat, weitgehend konstituiert. In ihrem Weißbuch von 2001 hatte die Kommission erklärt, „den politischen Entscheidungsprozess zu öffnen, um mehr Menschen und Organisationen an der Gestaltung und Umsetzung der EU-Politik zu beteiligen,indem sie mehr Offenheit, Rechenschaftspflicht und Verantwortung für alle Beteiligten fördert“. Vor diesem Hintergrund fordert Artikel 11 Absatz 1 EUV die Organe auf, Kommunikationskanäle sowohl für die Bürger als auch für die repräsentativen Verbände einzurichten, „um ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen“. Art. 11 Abs. 2 EUV fügt hinzu, dass die Organe „einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft“ führen müssen, der teilweise konkretisiert und teilweise durch Art. 11 Abs. 3 EUV ergänzt wird, indem die Kommission verpflichtet wird, „umfassende Konsultationen mit den betroffenen Parteien“ durchzuführen. Diese Bestimmungen sind jedoch imAllgemeinen „nicht als ein durchsetzbares subjektives Recht“derBürger konzipiert. „Diegeregelte Art der Ansprüche vermittelt vielmehr einen Ansatz, der sich stark auf Leitlinien für das Verhalten der Organe und weniger auf die Stärkung der Bürger konzentriert“. Das bedeutet, dass Art. 11 EUV als eine allgemeine Verpflichtung der Organe und insbesondere der Kommission, unterschiedliche Meinungen und Standpunkte zu hören, und nicht als Verpflichtung, einer dieser Ansichten zu folgen, zu sehen ist. Wenn man in diesem Zusammenhang verstanden wird, lässt sich argumentieren, dass auch die EBI im Sinne von Art. 11 Abs. 4 EUV an die Kommission gerichtet ist, was die Verpflichtung betrifft, „dieVorschläge für eine erfolgreiche EBI ernsthaft zu prüfen und sich daran zu beteiligen und dies öffentlich und unter öffentlicher Kontrolle zu tun“, und nicht an die Bürger, indem sie ihnen das Recht einräumt, ihre Initiative „in einen förmlichen Vorschlag umzuwandeln“. Zwar könnte eine isolierte Auslegung von Art. 11 Abs. 4 EUV auf den ersten Blick das Gegenteil im Kontext von Art. 11 EUV insgesamt nahelegen, doch könnte die EBI tatsächlich eher als ein weiteres nicht verbindliches Instrument zur Gewährleistung einer wirksamen Beteiligung dienen.

Artikel 24 Absatz 1 AEUV, der als Rechtsgrundlage für den Erlass der EBI-Verordnung dient, scheint einer ähnlichen Logik zu folgen. Artikel 24 AEUV gehört zum Zweiten Teil über Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft und sieht vier mit der Unionsbürgerschaft verbundene politische Rechte vor: das Recht, Petitionen an das Parlament zu richten, das Recht, sich an den Bürgerbeauftragten zu wenden, das Recht, sich an die Organe und Einrichtungen der Union in jeder beliebigen EU-Sprache zu wenden, und die EBI. Diese Rechte ermöglichen es den Bürgern, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen, wie in Art. 10 Abs. 3 EUV vorgesehen. Diese können zwar eindeutig als Rechte verstanden werden, die den Bürgerinnen und Bürgern gewährt werden, sie sind aber im Allgemeinen als Instrumente anzusehen, die „sicherstellen, dass die repräsentative Demokratie auf EU-Ebene wirksam und vor allem legitim ist“.

In diesem Sinne scheint die EBI als ein weiteres Mittel der Bürgerbeteiligung zu interpretieren, aber keines würde das legislative Monopol der Kommission verändern. Ebenso wie das Recht, Petitionen an das Parlament zu richten, und die Grundsätze der Kommission für verantwortungsvolles Regieren:„Die EBI schafft einen institutionellen Mechanismus, um den politischen Beitrag der Bürger den Organen zuzuführen, die für das Gesetzgebungsverfahren zuständig sind und bleiben“. Die Bürgerbeteiligung stellt zwar zweifellos einen Wert an sich dar, doch scheint sie in diesem größeren Zusammenhang als Mechanismus zur Legitimierung und zur Festlegung von Leitlinien für das Verhalten der Organe konzipiert zu sein.

In diesem Zusammenhang ist es daher schwierig, zu leugnen, dass die EBI auf dieser Ebene erfolgreich war. Sie eröffnete eindeutig einen weiteren Weg für das Engagement der Bürger, ermöglichte es, in Brüssel unterschiedliche und kontroverse Stimmen zu hören, und lieferte der Kommission somit einen neuen Beitrag zur Festlegung ihrer Agenda. Es trifft zu, dass in einigen Fällen die Folgemaßnahmen der Kommission zu erfolgreichen EBI den Erwartungen der Organisatoren in Bezug auf politische Vorschläge nicht vollständig gerecht wurden. Wie in den vorstehenden Ausführungen dargelegt, sind förmliche politische Vorschläge jedoch nicht der vorrangige Zweck der EBI. Stattdessen zielt die EBI darauf ab, die Bürgerbeteiligung am demokratischen Prozess der Union zu fördern. Wie Generalanwalt Bobek ausgeführt hat, liegt der Mehrwert der Europäischen Bürgerinitiative in der Förderung der öffentlichen Debatte, Verbesserung der Sichtbarkeit bestimmter Themen oder Anliegen; (III) privilegierter Zugang zu den EU-Organen, damit diese Bedenken auf solide Weise vorgebracht werden können; und iv) das Recht auf eine begründete institutionelle Reaktion, die die öffentliche und politische Kontrolleerleichtert – Werte, die unbestreitbar in den letzten acht Jahren gefördert wurden.

Dies bedeutet natürlich nicht, dass die EBI in ihrer derzeitigen Form ein perfektes Instrument der partizipativen Demokratie ist. Eine Verringerung des organisatorischen Aufwands für die Organisatoren würde unbestreitbar eine noch breitere Bürgerbeteiligung ermöglichen und den Mehrwert der EBI weiter steigern. Angesichts der jüngsten Überarbeitung der EBI-Verordnung ist es jedoch unwahrscheinlich, dass der Rechtsrahmen in Kürze erneut überarbeitet wird. Auch wenn die EBI ihr optimales Potenzial als Instrument der partizipativen Demokratie vielleicht noch nicht ausgeschöpft hat, entspricht die derzeitige Wirkung der EBI ihrer Position innerhalb der Verträge. In diesem Sinne sollte die Europäische Bürgerinitiative nicht unterschätzt werden, wenn es darum geht, die politischen Debatten auf europäischer Ebene zu diversifizieren und die Organe und insbesondere die Kommission dazu zu zwingen, den politischen Beitrag von mindestens einer Million Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten ernsthaft zu hören.